依法推動監獄工作穩步發展的實踐與思考

祖文光 (天津市司法局黨委書記、局長 天津 300191) ■文

依法推動監獄工作穩步發展的實踐與思考

祖文光 (天津市司法局黨委書記、局長 天津 300191) ■文

《中華人民共和國監獄法》 (以下簡稱《監獄法》)自1994年12月29日頒布實施，翻開了我國監獄事業嶄新的一頁，使監獄工作走上了法制化、規范化、科學化的快車道，確定了監獄國家刑罰執行機關的本質屬性，監獄事業蓬勃發展。天津市監獄工作在市委、市人大、市政府和司法部的領導下，充分發揮職能作用，各方面都呈現出良好的發展態勢，從1996年開始，連續15年實現教育改造安全年，為我市經濟社會又好又快發展提供了安全穩定的社會環境。

一、加強獄政管理，確保監獄持續安全穩定

確保安全是監獄永恒的主題，是監獄工作的首要任務。《監獄法》實施后，我市不斷加強安全管理，提高防范能力，確保了監獄持續安全穩定，保持了在逃罪犯為零的全國最好成績。

(一)注重加強物防、技防水平建設，信息技術應用水平顯著提升。一是投資專項資金，加強獄政設施建設。為各監所加裝滾閘門、防沖撞裝置、指紋密碼刷卡門禁系統等設施，對各監獄總長約1萬余延米的大墻和鋼網結構副警戒線進行了提升改造，對監區進行了綠化、美化，創造了平安、和諧的改造環境。二是對全市各監獄配備監控系統及對講報警系統，罪犯監舍通道、重點監房和警察值班室等關鍵部位實現了全天候監控，警察的單警配備全面提升。三是推進監獄系統信息化建設，構建了集應急指揮、安防監控、警務督察、視頻會議于一體的市司法局、監獄局、各監獄三級應急指揮平臺，提高了監管安全防范科技水平和信息技術應用水平。

(二)注重加強人防、聯防建設，形成了共建、共管、共保安全的良好局面。一是在人防建設上，徹底取消罪犯班組長、示范員、值班員及所有的事務勞作罪犯，有勞動能力的罪犯一律平等參加直接勞作;確實執行警察直接管理，以重點時段、重點人員、重點部位和重點物品的管理控制為重點，健全、完善和落實日常監管的一系列制度。二是在聯防建設上，注重加強與駐獄武警部隊協同作戰。建立了以聯席會議為平臺的信息情報通報機制、以聯檢聯評為內容的相互督促機制、以聯合演練為載體的超前防范機制。2011年又加強了駐獄武警營房建設工作，項目總建筑面積1.7萬平方米。

(三)嚴格落實安防工作要求，加強和完善五項機制建設。一是完善研判機制。貫徹落實獄情三級分析制度，深入開展在防脫逃、暴獄、襲警、非正常死亡、傳染性疾病暴發、安全生產事故和社會安全事件發生等方面的獄情分析，切實掌握獄情動態。二是完善防控機制。在四防一體化建設上，達到人防上優化部署、物防上筑牢屏障、技防上完善手段、聯防上形成合力的目標。三是完善排查機制。進一步加強監獄門衛管理和外來人員管理，嚴格落實對重點犯、危險分子、三涉犯的“二二一”包夾監控措施，確保包夾死、不脫管、不失控;加強刀刃具的管理，對刀刃具一律實行上鏈、磨尖、打號管理，嚴格收發程序。四是完善應急處置機制。制定了《突發事件總體應急預案 (試行)》和《節假日及工作日值班期間突發事件處置指揮方案》，加強應急演練。五是完善領導責任機制。全面落實各級主要領導對安全負首要責任的制度，嚴格了監督檢查、嚴肅了責任追究，確保了安全管理的全面落實。

二、加大改造力度，提高教育改造質量

《監獄法》規定，懲罰與改造相結合、以改造人為宗旨是監獄工作的方針，周永康同志指出“要把刑釋解教人員重新違法犯罪率作為衡量監管工作的首要標準”，我市監獄始終把加強對服刑人員的改造、不斷提高教育改造質量作為監獄工作的中心任務。近年來，在創新教育改造方法、豐富教育改造內容方面取得了新的進展。

(一)始終堅持落實首要標準，實現監獄教育工作規范化。積極與地方教育部門和勞動培訓部門協調，分別開辦了文化教育學校和職業技能培訓學校。設置了教研室、教室、圖書室，并在部頒教材的基礎上編寫了教育大綱，制訂了教學計劃。2003年以來，高等教育自學考試，監獄局每次都有近百名服刑人員參加。目前已有天津市監獄、楊柳青監獄被市教委認定為全市高自考考點。2009年以來，共有9803人接受文化教育 (應受教育人數為10292人)，罪犯文化教育入學率達到95.2%，統考及格率達100%，獲證率達97.4%，“三率”水平全國領先。為加強職業技能培訓，各監獄先后開設了烹飪面點、家政、服裝裁剪、美容美發、家禽飼養、插花、蔬菜種植、汽車摩托修理、家庭裝飾裝修、制冷維修、水暖安裝、數控機床、電工維修等多種職業技術教育培訓班。2009年以來，已累計培訓服刑人員11591人次，共有4985人獲得了勞動部門頒發的職業技能等級證書。

(二)加強教育改造質量考評工作，提高罪犯改造工作的針對性。為深入落實《監獄法》，監獄局制定了《罪犯計分考核及個體改造質量考核評估實施方案》和《考評細則》，不但限制了警察對罪犯考核的自由裁量權，也為社會幫教組織提供了科學的罪犯改造評估依據，這項工作在全國處于領先地位。全市各監獄成立了服刑指導中心，針對服刑人員的思想、心理、情緒問題，開展心理咨詢、疏導與矯治工作，為服刑人員改造提供了有力、有效的幫助和支持。

(三)積極探索教育改造方法，不斷提高教育改造質量。認真堅持集體教育與個別教育相結合的教育模式，通過課堂講授、組織培訓等集體教育形式培養他們的集體觀念和遵規守紀習慣;深化個別教育工作，開展親情教育活動，有針對性地開展“重點人”教育轉化工作，確保了頑固犯、危險犯的轉化質量，轉化率始終保持在70%以上，有力地維護了監管秩序的穩定。努力探索教育矯治新模式，充分發揮人大、政協、團市委、婦聯等社會幫教作用，大力開展社會幫教，使教育矯治工作融入到全社會，教育矯治工作質量不斷提升。

(四)合理組織有勞動能力的罪犯參加勞動，并按時發放勞動報酬。為保障服刑人員合法權益，監獄不斷推進產業結構調整，逐步清除了高危、有害和其他不利于服刑人員改造的勞動項目。同時，進一步加強勞動保護，嚴格按照國家標準配備勞保用品。嚴格執行每天八小時、每周四十小時勞動時間和節假日休息的規定，堅決杜絕各種形式的超時、超體力勞動。

(五)單獨建立了未成年犯管教所，依法保護未成年人合法權益。針對未成年人的特點，實行半日學習、半日勞動。文化課以普及小學、初中知識為重點，按照普通中小學課程和科目開班，使所有未成年犯都能在獄內完成九年義務教育。建立了運動場、活動室，積極組織開展有益于未成年犯身心健康的各種文娛活動和習藝勞動，使他們的身心得到健康發展。

(六)積極美化監獄環境，加強監區文化建設，努力為罪犯創造健康、和諧的改造氛圍。加強監獄環境建設，全市各監獄綠化率均達到30%以上。嚴格按照實物量和衛生標準，供應服刑人員伙食，保證吃熟、吃飽、吃得衛生;積極籌措資金，定期為服刑人員進行體檢，做到有病及時發現、及時治療;舉辦服刑人員文化藝術節和春秋季運動會，極大地豐富了服刑人員的業余改造生活。

三、規范刑罰執行，確保公平公正執法

《監獄法》實施后，尤其是監獄體制改革后，監獄職能進一步強化，為正確執行刑罰創造了條件。

(一)依法做好服刑人員減刑、假釋工作。多年來，全市監獄系統認真貫徹《監獄提請減刑假釋工作程序規定》，嚴格按照法定條件、程序辦理服刑人員減刑、假釋。始終堅持分監區警察集體評議、監區長辦公會審核、減刑假釋評審委員會評審、監獄長辦公會審議的執行程序，同時充分發揮駐監檢察室職能作用，對減刑、假釋人員進行監督審核，做到公開、公平、公正。我們嚴格減刑、假釋審批程序，對重要服刑人員，經市監獄局審核同意后報上級部門批準，批準后提請管轄人民法院裁定;建立假釋聽證制度，由人民法院對假釋罪犯逐人開庭審理，確保了辦案質量。2009年以來，全市監獄系統辦理的減刑、假釋罪犯，無一重新違法犯罪。

(二)不斷完善保外就醫制度，規范執法行為。積極協調法院、檢察院、公安局等執法部門，聯合下發了《罪犯保外就醫疾病傷殘鑒定實施細則 (試行)》，就“其他需要保外就醫的疾病”不便操作的情況，將其進一步細化為12種具體的疾病類型，增強了執法的可操作性。執行中，堅持嚴把條件關、鑒定關、審批關、交接關，嚴格落實保外就醫罪犯的“三見面”制度，確保不脫管，不失控。2009年以來，全市監獄系統辦理的保外就醫案件沒有發生任何執法問題。對假釋、保外就醫的服刑人員，堅持由監獄民警逐人親自送到當地公安、司法行政機關，當場辦理交接手續，做到了無縫銜接。

(三)認真推行監獄執法音像檔案工作。我市于2010年起正式執行監獄執法音像檔案制度。2011年，又進一步完善了監獄執法音像檔案制度的內容。各監獄對所有服刑人員的減刑、假釋和保外就醫等執法環節，都錄制成音像檔案資料，予以保存。這項制度的建立，既規范了警察的執法行為，又保護了警察的執法活動，也使監獄執法過程更加直觀、更加具體、更具權威，有力地促進了監獄執法質量的進一步提高。

四、監獄各項工作穩步推進，確保監獄工作有序健康發展

近年來，我市監獄系統嚴格落實《監獄法》和中央工作部署，監獄工作穩步發展。

(一)監獄體制改革不斷深化，為刑罰執行提供體制性支持。《監獄法》頒布實施以來，我市監獄體制改革自2007年5月開始至2009年6月，以成立天津通寶集團有限公司為標志基本結束，建立了公正、廉潔、文明、高效的新型監獄管理體制，實現了“全額保障、監企分開、收支分開、規范運行”的工作目標，監獄刑罰執行職能進一步強化，監獄管理工作進一步加強。

(二)監獄布局調整穩步推進，不斷改善監獄執法環境。1995年改建西青監獄，在全國率先實現了老弱殘病犯的單獨關押。2001年國務院作出監獄布局調整的決定以來，我市加快進行監獄布局調整工作，2008年1月津西監獄 (入監監獄)正式啟用。2009年按照“項目集中、資源集約、功能集成”的工作理念，啟動新一輪的布局調整方案，正在積極推進建設天津監獄群，監獄整體面貌和執法環境發生了根本性變化。

(三)健全隊伍管理機制，為監獄工作提供保障。《監獄法》實施后，監獄人民警察的政治待遇、經濟待遇和生活待遇都有了顯著提高。一是監獄人民警察各項待遇逐步提升。在市政府及各部門的支持、指導下，監獄人民警察已于2003年正式納入公務員序列，享受公務員的待遇和榮譽。2008年又實行了執法崗位津貼，2010年增加了工作延時補貼，并全部納入財政預算。二是監獄人民警察編制短缺情況逐步得到緩解。2003年以來，國家和本市編制部門先后四次為我市監獄系統增加編制。同時，將康寧監獄警察統一核定為行政編制，緩解了警力緊張的困難。三是監獄人民警察凝聚力戰斗力和事業心、責任感、榮譽感不斷增強，綜合素質不斷提高。通過開展一系列的教育實踐活動和政治建警、素質強警、從嚴治警和從優待警，監獄人民警察政治更加堅定、業務精通、作風優良、紀律嚴明，近年來涌現出以全國一級英雄模范鄧昌貴、全國優秀黨務工作者馮力、天津市十大杰出時代先鋒王寶強為代表的一大批先進模范人物。

五、完善安置幫教措施，努力維護社會和諧穩定

我市監獄系統不斷拓展安置幫教工作的形式和內容，開辟社會幫教新途徑，社會幫教效果顯著。

(一)提高幫教管理水平，加大幫教工作力度。2010年以來，按照中央綜治委提出的社會管理創新的要求，我市探索雙向延伸教育新模式，依托監獄建立銜接工作站11個，真正做到監獄與社會的無縫對接。2011年開發建設天津市刑釋解教人員安置幫教動態管理系統，全面推行無憂改造、無縫銜接、無重新違法犯罪的監管改造安置幫教一體化工作機制，對刑釋解教人員實行科學有效管理，截至2011年底共有五年內釋放的天津籍刑滿釋放人員18576人。為進一步增強幫教效果，我們將原來單純的看望型幫教變為送知識、送崗位、送資金、送信息、送法律的服務型幫教，實現了銜接率100%、幫教率100%，就業安置率90%，重新犯罪率控制在1%以內的安置幫教工作目標，為他們順利融入社會避免重新違法犯罪創造了良好的社會條件。

(二)創新性開展“四個一千”為民服務走訪活動，解決刑滿釋放人員生活困難。為充分發揮司法行政工作在加強和創新社會管理中的職能作用，去年全市司法行政系統又開展了“四個一千”為民服務活動，有針對性地走訪刑釋解教人員1231人，為467名刑釋解教人員解決實際困難，為533名刑釋解教人員送去慰問品和補貼;走訪罪犯、勞教 (戒毒)人員家庭1512戶，辦理法律援助案件3133件，為群眾辦好事、實事和解決實際困難2000余件，收到了很好的工作效果和社會效果。通過對刑釋解教人員開展教育幫扶活動，使他們放下思想包袱，配合工作，努力改造自己，切實感受到黨和政府的關心和溫暖。

(三)建立過渡性安置基地，解決刑滿釋放人員就業困難。截止到目前，全市16個區縣241個街鄉鎮在國有小型企業、民營、私營企業建立過渡性安置幫教基地114個，其中2011年依托監所新建濱海陽光培訓中心和天津濱海藍天教育基地。2011年累計過渡性安置刑釋解教人員再就業1537人，目前在崗安置410人，有利地維護了社會和諧穩定。

六、當前監獄工作中存在的主要困難和建議

(一)主要困難和問題

隨著《監獄法》的貫徹實施，制約監獄發展的一些問題逐步得到了解決。但是也還面臨著許多問題。主要是：

1、《監獄法》實施17年來，《監獄法》實施細則和司法解釋一直沒有出臺，雖然司法部以部頒規章等形式對在刑罰執行實踐中的一些不準確、不確切、不實際、不與時俱進的條款進行了調整、補充和完善，但從法律的層面上還應對其進行必要的修改。尤其是《刑法修正案 (八)》的實施對監獄工作提出了新要求，一是延長了部分服刑人員的服刑期限，如第50條由原來的“減為十五年以上二十年以下有期徒刑”改為“減為二十五年有期徒刑”;二是某些犯罪被限制減刑或者不得假釋，第50條修改為“對被判處死刑緩期執行的累犯以及因故意殺人、強奸、搶劫……的犯罪分子，……同時決定對其限制減刑”，第81條修改為：“對累犯以及因故意殺人、強奸、搶劫……的犯罪分子，不得假釋。”從而延長了實際服刑期限。這種規定的直接影響有二：一是服刑人員服刑期限增加，對監獄押犯容量直接造成影響;二是限制減刑和不得假釋的規定，一改過去“給出路”的改造政策和犯人在希望中改造，不利于調動服刑人員教育改造的積極性，增大了執法難度。

2、監獄工作職能的深刻變革對監獄干警執法能力建設提出了新的要求。雖然這些年來我市監獄工作積累了豐富的管理經驗，但是當前罪犯構成日益復雜，重刑犯、暴力犯、涉毒犯、涉黑犯、慣累犯等增多，改造與反改造斗爭日趨激烈，教育改造難度加大，監管安全、教育矯治、公正執法都面臨著嚴峻的考驗。

3、監獄基層干警工作超負荷且待遇偏低在一定程度上影響了干警積極性的發揮。如多數一線干警沒有雙休日和節假日。有的警察要與肝炎、結核、艾滋病等傳染病犯接觸，給警察本人及家庭造成了巨大的壓力，且在規范津貼后，一些原有的健康補貼也不能發放。此外，因歷史原因加之人數大，監獄干警60%的房屋補貼和全部職工的房屋補貼還沒有著落。

(二)相關工作建議

1、監獄布局調整工作尚需要市有關部門的高度關注和強力支持，尤其是在地方配套資金上的支持，以便更積極穩妥地推動監獄布局調整工作按期完成。

2、關于完善修改《監獄法》的相關建議。一是現行《監獄法》涉及刑罰執行的規定與《刑事訴訟法》等法律的規定有不一致或不銜接的問題。如《監獄法》第25條規定和《刑事訴訟法》第214條規定相互矛盾。二是關于監獄刑罰執行的相關內容上應該加以完善。如《監獄法》對“三假”罪犯、“外籍犯”管理和罪犯正常死亡的情況未作出明確規定，使得執法工作缺少法律依據。三是如何保障監獄人民警察正常行使監管、改造罪犯權利的問題。《監獄法》第13條、第14條、第46條對監獄人民警察的義務和責任規定較多，權利保障內容較少，應充分考慮監獄人民警察的職業風險和職業特殊性，增加對警察生命安全、工作條件、休息時間和教育培訓等基本權益和執法權利保障的內容。

(責任編輯 趙海鷗)