深圳“廉潔城市”建設(shè)的對策與建議

陳新華

（作者：深圳市委黨校副教授）

深圳經(jīng)濟特區(qū)建立30周年之際，某知名網(wǎng)站曾就“深圳還應(yīng)該跟香港學(xué)習(xí)什么”進行了一次網(wǎng)上調(diào)查，高居榜首的答案是“高效、廉潔的公務(wù)員制度”。2010年9月，胡錦濤總書記親臨深圳出席經(jīng)濟特區(qū)建立30周年慶祝大會，要求深圳“要當(dāng)好推動科學(xué)發(fā)展、促進社會和諧排頭兵，加強黨風(fēng)廉政建設(shè)，做到堅決懲治和有效預(yù)防腐敗。”2010年10月，在深圳市召開的全市領(lǐng)導(dǎo)干部黨紀(jì)政紀(jì)法紀(jì)教育大會上，廣東省委常委、深圳市委書記王榮明確提出，深圳將力爭用5年左右的時間，建設(shè)成為受人尊敬、令人向往的廉潔城市。2011年，深圳敢為天下先地在全國第一個提出“廉潔城市”目標(biāo)。這一年8月，深圳市委市政府通過最新一期的《政府公報》對外公布了《關(guān)于建設(shè)廉潔城市的決定》，這份不足6000字的文件，勾畫了一個美好的愿景——深圳將建設(shè)一座“受人尊敬、令人向往”的廉潔城市，這也預(yù)示著廉潔文化在深圳社會政治文化生活中將占據(jù)主流文化、大文化的地位。廉潔城市命題的提出，對于深圳而言，在新的形勢和背景下，探索中國特色與深圳風(fēng)格相結(jié)合的廉潔文化建設(shè)模式，既是廉潔文化建設(shè)的開拓性探索，也是改革開放的進一步實踐。不僅對深圳，對廣東乃至全國的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作都具有非常重要的意義。

一、建立完善的領(lǐng)導(dǎo)機制、工作機制

廉潔城市的建設(shè)，首先有賴于政府決策部門的引導(dǎo)與推動。深圳此前的廉潔文化建設(shè)大多處于“自發(fā)”階段，其發(fā)生與發(fā)展，無論從規(guī)模還是推進的層次，在很大程度上，均取決于黨委、政府以及紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)知程度以及組織化程度。如今將目標(biāo)定位為廉潔城市，這一自發(fā)的狀態(tài)顯然就不足以應(yīng)對，相較從前的自發(fā)狀態(tài)，主動建立和完善“黨委政府抓，部門各負(fù)其責(zé)，紀(jì)委組織協(xié)調(diào)”的領(lǐng)導(dǎo)體制，使得廉潔文化的推動與建設(shè)有領(lǐng)導(dǎo)、有組織、有協(xié)調(diào)，形成科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)合力，就顯得非常必要。

一要堅持圍繞市委市政府的中心任務(wù)和工作大局，在經(jīng)濟社會發(fā)展中不斷探索和深化。把廉潔文化建設(shè)納入城市改革發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)總體規(guī)劃，和經(jīng)濟建設(shè)、改革發(fā)展、現(xiàn)代化建設(shè)一起謀劃、一起部署、一起推動、一起落實,在推動經(jīng)濟社會發(fā)展中同步考慮反腐倡廉工作的要求，實現(xiàn)廉潔文化建設(shè)與改革發(fā)展穩(wěn)定各方面工作的有機統(tǒng)一、良性互動。

二要建立和完善有序的工作機制。圍繞“廉潔城市”的建設(shè)目標(biāo)，雖然目前也規(guī)劃了時間表，并相應(yīng)成立了領(lǐng)導(dǎo)小組等機構(gòu)，但配套的約束、監(jiān)督和問責(zé)機制卻未能隨之建立。其相應(yīng)的結(jié)果是相關(guān)職能部門更傾向于被動地應(yīng)付，欠缺主動承擔(dān)廉潔文化建設(shè)的創(chuàng)造性和積極性。有鑒于此，必須建立和完善各級黨委政府是主體、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、全社會共同參與的廉潔文化建設(shè)的工作機制，這才是廉潔文化建設(shè)落到實處的關(guān)鍵所在。

三要完善相應(yīng)的投入機制。作為上層建筑存在的廉潔文化，它的建設(shè)與發(fā)展，需要物質(zhì)層面的充分保障。深圳在這一方面頗有主動意識，且努力良多，但就廉潔城市宏大的目標(biāo)而言，仍嫌不夠。今后還需要進一步加大廉潔文化建設(shè)的投入，具體而言，要將廉潔文化建設(shè)所需經(jīng)費列入財政預(yù)算，盡力建立起財政支持、企事業(yè)單位自籌、社會各方面捐助的多渠道、多來源的廉潔文化建設(shè)經(jīng)費保障機制，與此同時，在市場經(jīng)濟的前提下，還應(yīng)注重發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用，積極探索市場化運作等途徑。

二、累積制度創(chuàng)新的成果

在廉潔文化的體系中，相對于精神文化而言，制度以其根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性的特質(zhì)，居于核心的位置。溫家寶指出:“遏制腐敗要把制度建設(shè)作為重點，從根本上消除濫用權(quán)力的問題。”①可以說，通過體系化的制度來實現(xiàn)權(quán)力的制約，是廉潔文化建設(shè)的根本途徑。所謂制度創(chuàng)新，就廉潔文化建設(shè)而言，就是“用改革的辦法解決腐敗問題”，建立有利于消除腐敗的新體制。深圳應(yīng)依托改革開放排頭兵的重要地位和作用，將中央政策結(jié)合地方實際，將一般性機制特征的共性和深圳自身的特殊性相結(jié)合，努力推出一系列新的舉措，形成一些在全國有影響、有實效的創(chuàng)新亮點，探索出一條與深圳實際情況相適應(yīng)的廉潔文化建設(shè)長效機制。

就此而言，深圳可以秉持改革開放以來的優(yōu)良傳統(tǒng)，在一些制度建設(shè)的領(lǐng)域先行先試。就要依靠自己的先鋒和開拓意識，推動制度的先行先試。深圳對此不乏成功的經(jīng)驗，著名的行政權(quán)力三分就是深圳的首倡與首創(chuàng)。此外尚有行政審批制度改革、財政管理體制改革、土地出讓、工程招投標(biāo)和工程集中管理、政府采購以及電子監(jiān)察等，這些制度上的探索與嘗試在廉潔文化建設(shè)中均取得了良好的效果。今后，還應(yīng)繼續(xù)推進重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的制度改革：

加強反腐倡廉的法治和制度建設(shè)，規(guī)范公共權(quán)力的運行。就此而言，首先要做到權(quán)力的合理設(shè)置，使權(quán)力取得有據(jù)、配置科學(xué)、運行公開、行使依法、監(jiān)督到位；其次，規(guī)范行政領(lǐng)域的自由裁量權(quán)，具體而言，要盡可能梳理裁量項目、細(xì)化裁量標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化裁量流程、加強裁量監(jiān)督，力求全方位壓縮行政自由裁量空間；深化行政審批制度改革，規(guī)范用權(quán)行為；第三，加大競爭性公開選拔干部工作力度、健全廉政風(fēng)險防控管理機制、完善立法機制、創(chuàng)新政府工程建設(shè)和政府采購；大力推進政務(wù)公開、廠務(wù)公開、村務(wù)公開和公共企事業(yè)單位辦事公開，保證權(quán)力在陽光下運行。

加強社會領(lǐng)域防治腐敗工作。盡快完善社會領(lǐng)域防治腐敗的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，推動行業(yè)協(xié)會的建設(shè)，加強社會領(lǐng)域的職業(yè)道德教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，進一步推進行業(yè)廉潔從業(yè)；加快建立全市統(tǒng)一的誠信信息共享平臺，實行“黑名單”制度；充分發(fā)揮市廉潔文化推廣中心作用，大力培育和倡導(dǎo)崇尚廉潔的文化，使秩序、廉潔、誠信成為全社會崇尚的價值取向。

健全市場機制。市場經(jīng)濟健康有序的發(fā)展，其前提首先是公平與平等，具體而言，這種公平與平等，表現(xiàn)在市場主體的平等性、市場競爭的有序性、市場配置的基礎(chǔ)性、政府行為的規(guī)范性以及司法行為的公正性。對于政府而言，要達到這一理想狀態(tài)，就應(yīng)盡量減少公權(quán)力對微觀經(jīng)濟活動的干預(yù)，最大限度地發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，保證參與市場競爭的各個主體獨立、平等地在法律法規(guī)的范圍內(nèi)，按照市場經(jīng)濟的規(guī)律參與市場競爭；繼續(xù)保持查辦案件的強勁勢頭。把查辦案件作為建設(shè)廉潔城市的一項基礎(chǔ)性工作，堅決查處各類典型案件，加大對行賄者的懲處力度。

上述舉措，牽涉到了深圳干部人事制度改革、司法體制和工作機制改革、行政審批制度改革、財政稅收體制改革、投資體制改革、金融體制改革等諸多領(lǐng)域的制度改革。簡而言之，就是將制度創(chuàng)新與制度建設(shè)貫穿于“廉潔城市”建設(shè)的全過程，不斷推進反腐倡廉建設(shè)的制度化、法制化。惟其如此，廉潔文化建設(shè)才能在資金投入、人員保證、機制創(chuàng)新上有真正的制度依據(jù)、法律保證，“廉潔為榮，貪腐為恥”的社會氛圍才能真正養(yǎng)成，廉潔文化才會真正成為社會的主流文化。

三、建立廉潔文化的績效評估體系

廉潔文化建設(shè)見效慢、不易評估，但并不是說廉潔文化建設(shè)就不可評估。恰恰相反，廉潔的預(yù)警機制與測評體系，正是廉潔文化建設(shè)的前沿課題。在廉潔城市的建設(shè)中，若能建立一套科學(xué)、合理、操作性強且行之有效的廉潔文化績效考核指標(biāo)體系，廉潔風(fēng)險防范評估體系以及預(yù)警體系，對于實現(xiàn)“廉潔城市”的目標(biāo)，提升城市管理和建設(shè)水準(zhǔn)，均是很大的幫助。

從操作層面來看，績效評估本身是個復(fù)雜的有機系統(tǒng)，需要連續(xù)緊湊的操作流程以及客觀全面的評估模式，同時，評估的有效性還依賴于良好的環(huán)境支撐，而評估體系的建立，則要體現(xiàn)出公正平等、系統(tǒng)全面、連續(xù)穩(wěn)定、可靠客觀、制度規(guī)范、操作簡便以及適用寬廣等原則。在績效評估的體系中，尋找并制定指標(biāo)要素是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，指標(biāo)要素是績效評估的進一步具體化，指標(biāo)要素確立方法的多樣性程度和指標(biāo)體系的應(yīng)用性程度是成正比的。在廉潔文化建設(shè)中，可以納入的指標(biāo)要素一般體現(xiàn)在：大眾關(guān)于廉潔和腐敗的基本態(tài)度及其改變程度、對于腐敗危害的認(rèn)知程度、對于反腐敗工作的支持意愿、采取行動的意愿等。廉潔文化的評估正是要具體針對上述各個方面，進行細(xì)致入微的測量，通過科學(xué)的抽樣調(diào)查，長期而連續(xù)的調(diào)查比較，就可以對廉潔文化建設(shè)的效果得出一個較為準(zhǔn)確的判斷。

具體到評估環(huán)節(jié)，可以就公眾對于廉潔文化建設(shè)各主要項目的可獲得性、認(rèn)知及實際效果進行調(diào)查，以測量出廉潔文化建設(shè)的效率，并以反腐敗公眾印象指數(shù)來描述社會公眾的意見。具體情況可參見下表：②

表中的反腐敗公眾印象指數(shù)主要由兩個方面構(gòu)成：一是腐敗控制指數(shù)。可理解為反腐敗成效指數(shù)，意在反映社會公眾對反腐敗工作成效的評估；二是腐敗感受指數(shù)。主要用以描述公眾對社會腐敗情況的感知，以及社會公眾支持和參與反腐敗的程度。這兩方面相互補充，共同勾勒出公眾對腐敗和反腐敗情況感受的總體輪廓，進而得出該地區(qū)的廉潔指數(shù)。

當(dāng)然，這樣以公眾感受為基礎(chǔ)的指標(biāo)體系不一定完全精準(zhǔn)。但從廉潔文化的角度來看，廉潔文化評估體系本身就是著力解決人們主觀感受到的腐敗程度的高低。以透明國際目前所采用的清廉指數(shù)和行賄指數(shù)為例，其清廉指數(shù)借助國際公認(rèn)的輿論調(diào)查機構(gòu)的力量來進行，調(diào)查主要對象為企業(yè)界、普通民眾，根據(jù)其對貪污腐敗的感受和經(jīng)驗進行計量與分析研究得出結(jié)論。不僅如此，國際透明組織還設(shè)計了行賄指數(shù)來評判全球主要經(jīng)濟體的公司在海外行賄的頻度和烈度。這樣的評估指數(shù)，雖然帶有一定的主觀性，但就廉潔文化的建設(shè)來說，并沒有完全客觀的指數(shù)存在，因此，仍然不失其借鑒意義與應(yīng)用價值。正如透明國際的創(chuàng)建者彼得·艾根所言：“總有人指責(zé)我們只采用帶有主觀性的數(shù)據(jù)。但科學(xué)家一再證實，CPI精確地反映了客觀事實。其他一些學(xué)者也將其作為研究的基本依據(jù)來使用。因為在腐敗方面，真正客觀的數(shù)據(jù)是非常少的。一些數(shù)據(jù)雖然帶有主觀性，卻給我們提供了有價值的信息，因為它們來源于數(shù)以千計的商人。這些接受調(diào)查的商人對調(diào)查問卷上的問題非常熟悉——常常他們自己就是行賄者。他們自己也會按照自己的理解評價該國的行賄情況，并以此決定是否在此投資或開展其他業(yè)務(wù)。③就目前來看，完善而科學(xué)的廉潔城市指標(biāo)體系仍然應(yīng)該是深圳建設(shè)廉潔城市的題中應(yīng)有之義。

四、推動廉潔文化進一步社會化

廉潔文化是文化體系的有機組成，要使廉潔文化真正發(fā)揮反腐倡廉的作用，就必須遵循文化發(fā)展本身的特征與規(guī)律，推進廉潔文化的社會化。也就是說，廉潔文化的建設(shè)，需要最大限度地貼近社會全體成員，這其中，既包括國家公權(quán)力的行使者，也就是領(lǐng)導(dǎo)干部這一群體，同時，也包括普通民眾。廉潔城市建設(shè)人人有責(zé)，人人受益，不僅是黨委政府和各級干部的任務(wù)，也是全社會的共同責(zé)任。沒有領(lǐng)導(dǎo)干部的積極帶頭，廉潔文化建設(shè)就會失去有力的組織引導(dǎo)和保證，沒有廣大民眾的參與，廉潔文化建設(shè)就會缺乏生機和活力。廉潔文化建設(shè)不能與廣大人民群眾相脫離，必須貼近生活，貼近實際，調(diào)動群眾廣泛參與的積極性，真正植根于人民群眾之中，只有具備了廣泛而濃厚的群眾基礎(chǔ)，才能保持其長久的生命力。

從這個角度來看，廉潔文化的社會化包括雙重涵義：一方面是執(zhí)掌公共權(quán)力的組織以及個人，通過反腐倡廉的教育、制度和監(jiān)督規(guī)范人們的行為；另一方面，則是全體社會成員主動通過輿論以及各種廉潔文化的活動，宣傳廉潔意識和理念，促使人民群眾在與執(zhí)掌公共權(quán)力的組織、個人打交道時遵守規(guī)則和程序，既不能通過非法手段謀取私利，還要積極主動地監(jiān)督執(zhí)掌公共權(quán)力的組織、個人的行為。至于社會化的途徑，自然離不開教育、宣傳，對深圳來說，開闊視野與理念，以豐富的載體最大限度地拓寬教育、宣傳的對象，是廉潔城市建設(shè)重要的路徑。

1.豐富廉潔教育

欲使廉潔教育最大限度地覆蓋社會全體成員，就須由縱橫兩個方向入手。縱向來看，要將廉潔教育貫穿于人一生從學(xué)生時代、職業(yè)生涯乃至老年生活的成長路線，以生命為尺度持續(xù)深入地涵養(yǎng)公民的廉潔文化素質(zhì)。從橫向來看，則廉潔文化教育要與既有的教育體系緊密結(jié)合，把教育機構(gòu)的素質(zhì)教育和職業(yè)道德教育、家庭美德教育、法制教育結(jié)合起來，讓廉潔文化貼近工作、貼近實際、貼近生活，發(fā)揮廉潔文化潛移默化的作用。

具體來說，首先，要加強學(xué)校的廉潔文化建設(shè)。針對學(xué)生的不同年齡段，從幼兒園到中小學(xué)及高校開展各具針對性的廉潔文化教育活動，引導(dǎo)學(xué)生樹立堅定的廉潔信仰和健康向上的人生追求，徹底改變從前“幼兒教育學(xué)技能，大學(xué)教育學(xué)做人”的教育怪象。其次，加強黨政機關(guān)、企事業(yè)單位的廉潔教育。讓廉潔理念深入企業(yè)，引導(dǎo)企業(yè)廉潔誠信、依法經(jīng)營，不斷優(yōu)化企業(yè)的人文環(huán)境和發(fā)展環(huán)境。最后，是基層的社區(qū)廉潔文化教育。鑒于社區(qū)的獨特性，廉潔教育應(yīng)圍繞居民的文化需求、生活需要靈活多樣地開展。把廉潔文化建設(shè)與社會主義核心價值觀相結(jié)合，與社區(qū)文化資源相結(jié)合，對社區(qū)群眾進行示范教育和警示教育。根據(jù)不同社會群眾、不同文化層次、不同年齡段的文化需求，開展貼近實際、貼近生活、貼近群眾的廉潔文化活動。

上述不同主體，不同領(lǐng)域的廉潔教育，當(dāng)其開展之時，也要注意形式的豐富和題材的生動：一是提倡“自我教育”，廣泛開展以廉潔從業(yè)、遵紀(jì)守法為主要內(nèi)容的核心學(xué)習(xí)和推廣活動；二是抓好“警示教育”，通過社會各有機體組織社會成員觀看警示教育片和開展警示教育，認(rèn)真分析剖析發(fā)生在組織內(nèi)部的違法違紀(jì)案例，增強警示教育的針對性；三是深化“示范教育”，在注重運用社會上各種廉潔誠信的典型教育民眾的基礎(chǔ)上，要大張旗鼓地樹立和宣傳廉潔敬業(yè)典型；四是拓展“氛圍教育”，通過多種載體積極為社會全體成員營造富有廉潔文化色彩的氛圍。

2.強化宣傳力量

首先，以“深圳明鏡網(wǎng)”的改進和完善推動廉潔文化網(wǎng)站的建設(shè)。網(wǎng)絡(luò)以其時效性、高效性的特點，即時公布廉政信息，解惑釋疑，引導(dǎo)公眾關(guān)心、理解和支持廉潔文化建設(shè)的大政方針，使人們足不出戶即可掌握相關(guān)信息，增強對政府主體的信心和信任，從而積極投身廉潔文化建設(shè)。深圳在廉潔文化信息平臺建設(shè)方面起步較早，2001年即創(chuàng)辦了“深圳明鏡網(wǎng)”，此后經(jīng)過多次改進，基本具備了宣傳平臺、監(jiān)督平臺、工作平臺的功能，已成為深圳乃至全國范圍內(nèi)都有一定影響的門戶網(wǎng)站。應(yīng)進一步創(chuàng)新和完善“深圳明鏡網(wǎng)”，使其在不遠的將來成為深圳的品牌，并以此為契機帶動一批廉潔文化主題網(wǎng)站的建設(shè)。

其次，進一步辦好“直通車”、“民心橋”、“廉政直擊”等反腐倡廉欄目。這些以廉潔為主題的欄目，多年來以其大眾媒體所特有的覆蓋面廣、群眾關(guān)注程度高的優(yōu)勢特點，最大范圍地推動并強化了社會公眾對廉潔文化的意識，在全社會范圍內(nèi)涵養(yǎng)廉潔理念、樹立廉潔意識、營造廉潔氛圍，形成大力推進廉潔文化建設(shè)的社會環(huán)境。

最后，拓展和豐富廉潔文化活動的平臺。除了現(xiàn)有的“市民文化大講堂”、“深圳讀書月”、“社會科學(xué)普及周”、“少兒藝術(shù)節(jié)”外，今后還應(yīng)該打造一批以廉潔文化為主題、專題的文化活動，并充分發(fā)揮音樂廳、圖書館、美術(shù)館、展覽館、博物館、文化宮、群藝館、文化廣場等文化場所在廉潔文化建設(shè)中的作用，以豐富多樣的文藝活動普及宣傳廉潔文化。

3.建設(shè)廉潔文化教育基地

教育基地可以說是廉潔文化傳播的重要載體。尤其是那些蘊涵有真實歷史和光榮傳統(tǒng)的革命傳統(tǒng)教育基地、愛國主義教育基地以及歷史、文化名人紀(jì)念館等文化景點——它們是廉潔文化的物化形態(tài)，凝聚著廣博而豐富的廉潔知識和信息。因此，應(yīng)當(dāng)把廉潔教育基地的建設(shè)和運用，作為廉潔文化建設(shè)的一個重要途徑。充分挖掘和利用深圳本地廉潔文化資源，與文化、文物、城建、旅游等部門密切配合，高起點、高品位地規(guī)劃、建設(shè)具有教育系統(tǒng)特色、高標(biāo)準(zhǔn)的廉潔文化景觀。

建設(shè)廉潔文化是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也是一項長期性工程，任重而道遠，需要一代乃至數(shù)代人為之努力。在此過程中，應(yīng)該注重學(xué)習(xí)借鑒，從深圳實際出發(fā)，以兼容并蓄的精神，創(chuàng)造性地吸收借鑒古今中外反腐倡廉建設(shè)方面的成功經(jīng)驗，并結(jié)合黨的先進性建設(shè)，將成果充分運用到廉潔文化建設(shè)的具體實踐中去。更要及時總結(jié)、提煉和推廣深圳市各部門各單位在推進廉潔文化建設(shè)過程中創(chuàng)造的有益做法和新鮮經(jīng)驗，通過各方共同努力，力求多出成果、多出經(jīng)驗，既為廉潔文化建設(shè)向縱深推進打下堅實基礎(chǔ)，也為全國反腐倡廉建設(shè)提供有益的借鑒。

注釋：

①《規(guī)范行政權(quán)力運行深入推進反腐倡廉工作》，《人民日報》2007年2月10日。

②倪星、郜琳：《廉政工作績效評估指標(biāo)體系構(gòu)建研究》，《理論月刊》2010年第12期。

③[德]彼得·艾根：《全球反腐網(wǎng)——世界反賄賂斗爭》，四川出版集團、天地出版社，2006年版，第66～67頁。