中國食品安全監管體系發展趨勢研究

■中國礦業大學 何猛

中國食品安全監管體系發展趨勢研究

■中國礦業大學 何猛

近年來，國內頻發的食品安全危機對我國的食品安全監督管理提出了嚴峻的挑戰與質疑。頻發的食品安全事故嚴重威脅著我國公民的身心健康。繼2005年兩會期間發現的安徽阜陽“毒奶粉”后，含蘇丹紅的“紅心鴨蛋”和藥殘嚴重超標的“多寶魚”等一系列的食品安全事故對我國的食品安全信用造成了惡劣的影響。2008年的“三鹿毒奶粉”事件與2010年的雙匯集團的“瘦肉精”事件使我國的食品安全問題越發凸顯出來。隨后2010年的“染色饅頭”事件更加劇了治理食品安全的緊迫性。據統計，1998-2007年，中國共發生食物中毒事件362起，中毒12655人，死亡1943人。本文通過對我國的食品安全監管體系現狀和存在問題進行分析，提出中國食品安全監管體系未來的發展趨勢。

1.我國食品安全監督管理體系存在問題

1.1 我國食品安全監管法律體系存在的問題

食品安全監管法律體系不完善。與食品安全監管制度較為成熟的國家相比，我國目前只是處于食品安全立法的初級階段。目前涉及到食品安全的法律有《食品安全法》、《農產品質量安全法》和《進出口商品檢驗法》。對已經頒布的《食品安全法》僅有《食品安全法實施細則》、《食品安全法實施條例》這些綜合性的配套法規，缺乏針對具體監管對象的詳細法規，也缺乏針對食品生產、流通環節的詳細法規。同時，現有的法律對涉及食品安全的違法行為處罰力度不夠大。例如，在《食品安全法》第八十七條中，對于違反此條例中“未對采購的食品原料和生產的食品、食品添加劑、食品相關產品進行檢驗”的行為“拒不改正的，處二千元以上二萬元以下罰款”。現在很多餐飲業為了節約成本，使用地溝油替代健康食用油，甚至使用地溝油成為部分餐飲業的隱形“行規”，此現象屢禁不止，局部可以歸咎為處罰力度過于微弱。雖然法規中有“情節嚴重的，責令停業停產，直至吊銷許可證”，但由于沒有對“制假”、“造假”和“用假”的行為上升到追究刑事責任的高度，故此法規對于現實情況的約束力偏于微弱。

食品安全中央機構與地方機構管理不協調。中央一級的農業部、衛生部、國家質量監督檢驗檢疫總局與食品藥品監督管理總局這幾個機構在省、市、縣一級分別設有相應的延伸機構，但每個機構的“垂直”管理系統都不盡相同，每個機構的管理范圍都很復雜。農業部、衛生部和國家質量監督檢驗檢疫總局從中央到地方為分級管理，在每個省、市、縣政府都設有對應的食品安全管理機構。這些機構遵循中央食品安全管理機構的技術標準，但直接對當地的本級政府負責。省級的進出口檢驗檢疫局直接接受中央機構的領導。食品與藥品監督管理局中央和省一級部門屬于分級管理，省以下的則屬于垂直管理。在食品質量標準的制定上，地方政府也有相應的權利。這樣，地方的食品安全管理機構由于受制于地方財政的撥款，常常會在地方的標準與中央的標準有差異時而更傾向于地方的利益。不同的食品安全監管部門與地方關系的差異在很大程度上影響了食品安全管理的效率。

1.2 我國食品安全監管體制存在的問題

食品安全監管體系依然存在多頭管理、職責不清的狀況。2009年頒布的《食品安全法》明確了我國目前食品安全監管體系的特點是一個監管環節由一個部門進行監管，采取分段監管為主、品種監管為輔的監管方式。雖然對不同部門標準的監管職責進行了具體的劃分，但依然存在職責權限劃分不清的問題，容易造成重復監管和監管真空的局面。在食品的生產過程中，通常衛生部負責向食品生產部門頒發許可證、制定食品衛生標準和檢查食品生產環境；食品生產的行業主管部門負責行業規范；國家質量監督檢驗檢疫總局負責食品加工環節和出廠食品的質量；國家工商行政管理總局負責食品經營許可與查處假冒偽劣。這四家機構各有獨立的檢測機構、執行標準，都可以各自獨立公布食品衛生質量檢測的結果。在這種鏈式管理的食品安全監管體系下，一旦出現食品安全問題，既會發生相互推諉責任的狀況，也會因為監管標準的不統一而導致監管矛盾的加劇。2005年阜陽的“毒奶粉”事件就爆發出了多頭管理的漏洞。為此，2009年國務院食品安全委員會正式成立，旨在指導與協調各部委的食品安全監管工作。

落后的食品生產方式導致單一式政府監管失靈。我國二元制經濟的長期存在導致了我國食品生產方式的簡單、粗放。主要表現在食品生產加工的過程中，小規模企業多，生產條件簡陋，生產技術水平低，安全生產意識落后。據調查，我國取得食品衛生許可證的食品生產企業占食品生產企業總數的1/6；食品企業普遍規模較小，存在著數量眾多的手工作坊，64%企業不檢驗出廠，25%企業無標準生產，15%企業無照生產。落后的食品生產方式的另一個嚴重后果是生產者安全生產意識落后。安全生產意識落后又可以分為兩種，一種是因為食品生產者缺乏相關生產知識，不了解食品添加劑的限制等原因出現的非故意的食品安全問題。另一種是由于惡性競爭，而忽視了食品的質量。

2.對我國食品安全監管體系發展趨勢的探討

完善的食品安全監督管理體系將有助于最大程度地發揮食品安全管理政策的效能，為此發達國家都致力于建立適合本國的食品安全監督管理體系。這些國家的食品安全監管體系都具有立法完善、高效管理的共同特征。其中，美國是世界上公認的具有最完善的食品安全監管體系的國家之一。

2.1 美國食品安全監督管理體系對我國的借鑒

美國的食品安全監管體系是以三權分立為基礎的，具有復雜、有效且透明的特點。美國通過行政、立法與司法這三個途徑來行使政府的責任，這三個途徑也同樣支撐起了國家食品安全體系。國會，也就是立法部門，通過頒布制定的法律來確保食品供給安全。國會授權行政機構實施法律，行政機構的分支通過制定相應的法規來實施這些法律。當執法行動、法規或政策引起糾紛時，司法部門有責任提供公正的決定。美國的食品安全監管體系基于強大的、靈活的、并以科學為基礎的聯邦和各州法律及生產安全食品的行業法律責任。這個體系是由聯邦、州和地方當局的部門組成，在規范食品和食品加工設施方面是既互補又相互獨立的關系，這些為美國提供了一個復雜且有效的系統。美國的食品安全監管過程是開放且透明的，相關食品法規的制定是在一個公共的過程中完成的。

按食品品類進行分類監管是美國食品安全監管體系的一大特點。每個部門分別負責具體種類食品的安全監管，從上至下垂直管理，分工明確，在聯邦制的基礎上由食品總統安全委員會統一協調，最終實現對食品安全的一體化管理。目前，負責對消費者提供食品安全保護的機構主要是衛生與人類部（DHHC）下屬的食品與藥品管理局（FDA），美國農業部（USDA）下屬的食品安全檢驗局（FSIS）、動植物健康檢驗局（APHIS）以及環境保護署（EPA）。食品與藥品管理局（FDA）負責保護消費者免于被不純的、不安全的以及在美國食品安全檢驗局（FSIS）監管范圍之外的貼有欺詐性標簽的食品造成的傷害。食品安全檢驗局（FSIS）有責任確保肉類、禽類和蛋產品是安全的、衛生的和貼有準確的標簽。美國環境保護署（EPA）的責任是保護公眾健康和環境不被農藥危害，并促進更安全的害蟲管理手段。

美國的食品安全監管方式是以風險分析為理念的。科學的風險分析是美國制定食品安全決策與法律的基礎。1997年頒布的《總統安全倡議》確認了風險評估對實現食品安全目標具有重要意義。2001年總統安全委員會向總統提交一份《食品安全戰略計劃》，該計劃肯定了風險分析對于保障美國食品安全所發揮的巨大作用。美國是世界上食品風險評估最為先進的國家之一，進行風險評估的機構也極為廣泛，主要監管部門和與食品相關的科研機構都從事這項工作。美國極為重視化學物品的危害，多年來一直致力于食品供給中的化學危害和對食品添加劑、藥品、農藥以及其他的對人體健康具有潛在危險的物理與化學方面的危害的管理。在難度極大的微生物危害評估上，美國也處在世界領先地位，能對禽蛋類、肉類食品中的多種微生物產生的危害進行風險分析。

美國食品安全局監管機構在實施各種風險管理策略方面都取得了很大的進展。其中，盡可能對所有的食品實施HACCP體系管理是確保美國食品質量安全的一項關鍵策略。HAPPC系統是一個風險管理工具，這個系統可以使用戶盡可能合理地識別危害的發生，建立一個復雜且有效的計劃來防止或控制這些危害。在HAPPC系統的文本指導下，食品安全監管機構提供一般的要求和對被監管企業的直接指導，旨在運用指導方針和形成具體步驟，最終形成有效的HAPPC程序。

2.2 對于我國食品安全監管主體的討論

從發達國家的食品安全監管歷史來看，食品安全監管體系的完善是一個長期的過程。下面將對我國食品安全監管體系改革的不同路徑進行討論。

2.2.1 由國務院食品安全委員會直接介入管理

雖然《食品安全法》中確定了國務院食品安全委員會的地位，但由于其目前的職能僅是協調，不參與管理，有學者建議由食品安全委員會直接介入管理（李洋，2009）。更有學者對食品安全委員會直接介入管理的具體其職能進行了探討（詹承豫，2009），建議國務院食品安全委員會總體協調與監督各省及農業部、衛生部、質檢總局、工商局等部門的食品安全監督管理職能；委員會可以下設政策委員會及專家組，職責是對國家食品安全治理提供政策支持并進行監督；委員會可以下設負責具體監管職能的工作組，例如風險評估組、風險溝通組、風險法規組及應急處置組等；地方各級設立地方食品安全委員會，職責是負責地方食品安全工作，并協調與監督地方相關食品安全管理部門工作。

2.2.2 由國家食品藥品監督管理局發揮協調作用

對政府食品安全管理機構進行合理分工，將國家食品藥品監督管理局作為監管體制的核心（張曉濤、孫長學，2008），充分發揮其協調作用的改革路徑有兩種：第一種是將現在分布于各部門的食品安全管理機構與主管部門分離，置放到國家食品藥品監督管理局中，使國家食品藥品監督管理局成為一個獨立的食品安全管理機構；第二種是不打破現有的食品安全管理部門的行政隸屬關系，由國家食品藥品監督管理局牽頭，組織、協調各部門進行管理工作。

2.2.3 建立統一的食品安全監管機構

鑒于我國目前很多的食品安全事件都是由于食品安全管理體制中存在著多部門管理、職責權限不清的現狀，從長遠的利益看，有必要建立一個全國統一的監管食品安全全局的機構，對食品安全各部門的工作進行協調（馬偉錦、張正軍，2010；李向安，2010）。對于是否由國家食品藥品監督管理局來牽頭組織協調食品安全監管工作，也有不同的聲音：由于現有的國家食品藥品監督管理局歸屬于衛生部，故其協調與其主管部門同級的農業部、國家質量監督檢驗檢疫總局等部門，在工作程序上會有一定的問題。故有學者建議將食品與藥品的監管分開，成立國家食品部，全權監管食品從農田到餐桌全過程的安全問題，并從源頭上治理、組織領導食品科研、開發新產品、管理食品企業、認證誠品食品、管理好保健品（李珊，2012）。

2.3 對我國食品安全監管方式的討論

食品安全的監管方式可以分為兩種：一種是按照生產環節分段來進行監管，以日本為例；一種是按照食品品類來監管，以美國為例。我國目前食品安全監管體系采取按照生產分段監管為主、品種監管為輔的監管方式。雖然《食品安全法》對不同部門的監管職責進行了劃分，但依然存在著職責權限不清、監管真空和重復監管的問題。對于這個現狀，有些學者建議目前的改革還是要以《食品安全法》為依據，按照目前分段監管的體系，明確各個部門監管范圍和監管責任（焦志倫、陳志卷，2010；李剛，2010）。還有學者認為分段監管的弊端在于部門權利條塊分割，出現問題時各部門會由于扯皮而造成監管效率低的狀況，而按品種監管，即不同種類的食品由不同部門管理，使得各部門分工明確，可以有效地克服分段監管帶來的低效率的缺陷（謝偉，2010）。

3.中國食品安全監管體系發展趨勢研究總結與政策建議

通過對中國食品安全監管體系現狀的分析與研究，可以發現我國現行的食品安全監管體系存在著一些系列相應的問題。在借鑒發達國家與地區的食品安全監管經驗的同時，歸納與總結了不同的學者對于中國食品安全監管體系改革方向不同路徑的研究成果，并充分考慮我國食品安全監管體系的基礎狀況，提出以下研究總結與政策建議。

3.1 建立完善的食品安全法律監管體系

世界上食品安全監管制度較為成熟的國家都有比較完善的食品安全法律體系。以美國為例，美國食品安全系統是基于強大的、靈活的、并以科學為基礎的聯邦和各州法律及生產安全食品的行業法律責任。美國國會頒布的食品安全法規為美國的食品安全監管機構提供了較大的權利，同時也對監管行為作了限制。《聯邦食品、藥品和化妝品法》與《食品質量保護法》是美國關于食品與藥品的基本法。《鮮活農產品法》、《聯邦谷物標準化法》、《禽類產品檢查法》、《聯邦肉類檢驗法》與《蛋類產品檢驗法》對谷物、蛋類、肉類、禽類等具體種類的產品的衛生、包裝、屠宰、認證、銷毀、處罰標準進行了詳細的規定。監管機構必須遵循的程序法包括《行政程序法》，《聯邦咨詢委員會法》和《信息自由法》。因此，我們要借鑒發達國家成熟的食品安全監管法律體系，在完善《食品安全法》的同時，逐步頒布針對不同行業、不同食品種類的配套性質的法規，最終形成縝密的法律網絡體系。

3.2 成立統一的食品安全監管機構

我國近年來爆發了很多食品安全危機事件，追其根源，很大程度上是源于現存的分段監管的食品安全監管體系。雖然《食品安全法》對不同的監管部門進行了監管職責的劃分，但由于對不同監管環節執行監管職責的部門分別隸屬于不同的行政機構，重復監管和監管真空的局面依然存在。因此，借鑒世界發達國家食品安全監管體系的改革趨勢，建議成立統一的食品安全監管機構——國家食品部，將不同監管職責的監管部門置于一個統一的食品安全監管機構之下，當出現食品安全問題時，不同的監管部門可以相互溝通與銜接，避免相互推諉、進行高效率的協商。

3.3 最終實現按食品品類進行分類監管的方式

按食品品類分類監管也是目前食品安全監管體系變革的一個方向。按食品品類分類監管的方式可以克服分段監管帶來的銜接困難與監管低效的缺陷。這種分工明確的食品安全監管方式有利于食品安全監管協調化。美國食品安全監管體系經過近百年的發展，形成了按食品品類進行分類、垂直監管的高效的食品安全監管方式。丹麥的食品安全監管體系也是實行按食品品類分類來進行監管。丹麥的食品監管主要由三個部門來具體實施：丹麥獸類食品監管部門負責獸類食品的監管，丹麥植物食品監管部門負責植物類食品的監管，丹麥漁業監管部門負責海洋食品的監管。因此建議我國在成立國家食品部后，逐漸由按生產環節分段監管的方式過渡到按食品品類來分類監管的方式，即實行從上到下的垂直管理，按照品種的分類進行監管，即不同種類的食品由不同的部門進行管理。并將這種監管方式以國家食品部的地方分支機構延伸到地方，最終實現每一種食品從農田到餐桌的安全監管。

3.4 統一食品安全標準

我國食品標準體系的主要問題是國家標準、行業標準、地方標準和企業標準之間存在標準短缺與標準矛盾的現象。雖然我國《食品安全法》明確規定由國家衛生行政部門承擔食品安全標準制定的職責，但事實上，衛生部、食品生產的行業主管部門、國家質量監督檢驗檢疫總局和國家工商行政管理這四類機構各有獨立的檢測機構、執行標準，也都可以各自獨立公布食品衛生質量檢測的結果。中央一級的農業部、衛生部、國家質量監督檢驗檢疫總局這幾個機構在省、市、縣一級都設有相應的機構，執行中央食品安全管理機構的標準。同時，地方政府在食品安全標準的制定上也有一定的權限。由于這些標準由不同的部門來執行，往往造成對同一對象的執行標準存在兩項或兩項以上，當部門之間缺乏協調時，問題就產生了。2010年9月鄭州市發現了兩萬斤“毒蘑菇”，由于執法部門的執行標準不一致而導致了問責難的狀況 。食品安全監管體系的一個重要的職能是建立統一且完備的食品安全標準，從而為食品的安全監管提供準則。因此建議要盡快改變我國食品標準不一致的現狀，增加技術投入，解決食品生產、食品流通、食品進出口檢驗等各個環節檢驗標準的銜接配套問題，建立一套與國際食品標準接軌的食品安全標準。