畜產品質量安全監管中的風險與控制

文│李凌 任小紅 石巖（河南省溫縣畜牧局）

筆者通過調查與研究發現：當前，在畜產品質量安全監管體系建設以及日常監管工作中存在著一些問題和風險，應該得到有關方面重視。

一、問題、原因及其可能引發的風險

1.身份不清，行為不明，可能引發違規、敗訴風險。

一是混淆了部門與部門之間的職能界線。目前，我國的畜牧獸醫管理體制還處在不斷改革和深化階段，畜產品質量安全監管體系建設尚不完善和成熟，各地在畜產品質量安全監管機構的規劃設置、職能分配、責任劃分等方面都不盡相同。特別是在畜產品質量安全監管這項工作的安排上，由于各地對某些法律定義和概念的認識與理解不同，所以，在實際操作上就有很大差異。

這些做法可能存在以下風險：指定的監管、監測機構的合法性可能被質疑； 指定的檢測機構資格與認證可能被質疑；指定的檢測機構可能會因自身的檢測能力和檢測條件所限而影響監管工作順利進行，甚至誤判和錯判；專職、專業類監管和監測機構現有的編制、人員、設備、經費等公共資源可能被閑置、浪費；在監管系統內部可能存在不公平、不協調等情況；一旦啟動訴訟程序，有些被指定的監管、檢測單位可能存在敗訴、賠償風險。

二是混淆了運動員與裁判員界線。一個機構多種身份。譬如，一個動物衛生監督機構，既從事動物檢疫，又實施動物衛生監督；既從事畜產品質量安全檢測，又進行畜產品質量安全監管。照此下去，將來若實施了獸藥藥物殘留檢測、有毒有害物質檢測，還可能有更多種身份施加于身。

三是混淆了可以收費與不得收費界線。《農產品質量安全法》第三十四條明確規定了政府監管部門在實施監督抽查檢測時，應當委托有檢測能力、符合條件的資質檢測機構進行檢測，不得向被抽查人收取費用。

這里說的“不得向被抽查人收取費用”應該是指政府監管部門不得向被抽查人（即畜產品生產者）收取費用，說明人民政府是一個對人民群眾高度負責的政府，投入公共資源，保障公共利益，正是各級政府積極踐行促民生、保民生的一種具體體現。

監管部門實施的監督抽查檢測屬于行政行為，檢測機構進行的專業檢測屬于事業性質的技術行為。法律、法規并未規定檢測機構實施專業檢測時不得向委托方收取費用，實際上，有資質的檢測機構對委托方的檢測從來都不是免費的，無論是來自政府監管部門的委托，還是來自養殖企業的委托。也就是說，畜產品生產者如果向有資質的法定檢測機構申請委托檢測，檢測機構是可以向畜產品生產者收取費用的，不屬于“不得向被抽查人收取費用”的范疇。

因此，筆者認為，根據現行做法，如果是生產者向當地檢測機構提出委托檢測申請，當地檢測機構接受委托并對其畜產品實施分析檢測，這種行為就不應屬于監管部門的監督抽查檢測，而應當屬于養殖企業的委托檢測，檢測機構就可以向委托方（亦即生產者）收取費用。

2.標準不明，態度曖昧，可能引發“被違法”風險。盡管在當前檢測技術達不到《農產品質量安全法》所要求的畜產品中“不得檢出鹽酸克倫特羅、萊克多巴胺、沙丁胺醇（統稱‘瘦肉精’）”的法定質量標準，但是，作為政府和政府職能部門又不能等閑視之，還必須利用可利用的條件，采取可采取的措施來防止含“瘦肉精”畜產品流入市場。可是，有關部門至今未能明確在監管系統內部應該統一使用哪一種檢測工藝和哪一種規格標準的檢測卡。所以，各地的畜產品質量安全監管部門只好各行其是，各出奇招，所使用的檢測卡品牌魚龍混雜，檢測精度參差不齊，這也就給各地的畜產品質量安全監管工作留下了大大小小的漏洞。因此，處于最上游，負責養殖環節監管責任的畜牧部門監管責任人，目前處在一個十分尷尬和危險的境地。

3.監督抽查檢測不規范，可能引發“被違規”風險。檢測方法不規范。 無論是養殖企業根據規定實施自檢，還是屠宰企業根據規定實施自檢，或是監管部門按照規定進行委托檢測或監督抽查檢測，都未明確和規定在委托檢測或監督抽查檢測時必須使用何種檢測方法。《農產品質量安全法》只明確復議時不得使用快速檢測法，卻并未明確在委托檢測或監督抽查檢測時不得使用快速檢測法以外的其他檢測方法。

檔案運用不規范。 按照《中華人民共和國畜牧法》《農產品質量安全法》規定，動物養殖場、養殖小區應當建立養殖檔案，并載明規定內容；縣級以上人民政府農業行政主管部門在對農產品實施監督抽查中，可以查閱動物養殖場戶的養殖檔案（記錄）。

可是，據筆者了解，目前一些養殖場主的手里一般都有三、四種版本的檔案，且每一種養殖檔案，少則兩、三本，多則十二本。這些檔案都是由相關職能部門和單位精心設計并發放，要求養殖場戶必須如實填寫的。但是，確實還需要有關部門下工夫認真調查和研究，需要各部門充分溝通和協調，以簡便、實用、統一為原則，統籌安排，科學設計。

檢測名錄不確定。目前，已知的類似“瘦肉精”等禁用藥物和添加物多達七種以上。這些國家明令禁止在動物飼養環節使用的藥物和添加物都會影響到畜產品質量安全，都會對消費者的身體健康和生命安全帶來危害。按照《農產品質量安全法》和農業部禁用藥物規定，這類藥物和添加物在畜產品中都是不得檢出的，都是必須絕對禁止的。但是，由于受當前設備、技術、能力等條件的限制，目前，能夠實施監測的只有上述三個品種，其他品種均未實施監測，這也是目前各地監管工作上存在的又一重大漏洞和風險。

二、預防和控制風險的基本思路

畜產品質量安全監管是一項長期而艱巨的任務，也是一項系統而繁雜的龐大工程，各級政府及其職能部門都應當用心智、細謀劃，運籌帷幄，統籌規劃，精心部署，長抓不懈，積極采取有效措施，及時解決好工作中出現的新情況、新問題，預防和控制好可能引發的各種風險，力爭收到事半功倍的效果。

1.推進藥殘檢測，實現三檢同步。“有令必行，有禁必止”。根據《中華人民共和國動物防疫法》等相關法律規定，藥物殘留檢測不合格的畜產品不得銷售。目前，我國畜產品質量安全法律體系和監管體系已基本建立，各種基礎設施和配套建設也基本完備，開展藥殘檢測的時機和條件已基本成熟，借助當前畜產品質量安全普遍受到關注和重視的有利形勢，建議有計劃、分步驟推動藥殘檢測這項工作，并與動物檢疫、“瘦肉精”檢測同步進行，實現三檢同步，給我們的畜產品質量再加上一道安全閥。

2.明確質量標準，做到有法可依。呼吁國家農業行政主管部門，盡快會同和組織相關部門、單位及專家、學者，共同商討、研究和制定國家畜產品質量安全標準、獸藥殘留檢測標準、檢測方法標準、檢測卡計量標準等，依法保護廣大監管工作人員利益，解除監管工作人員后顧之憂，保證畜產品質量安全監管工作全面、順利開展。

3.加強技術研發，提高監管能力。建議組織有關科研單位，進一步加強獸藥殘留和“瘦肉精”等檢測技術的研究、開發與應用推廣工作，切實提高基層監管機構對畜產品質量安全的監管監測能力。

4.改進檢測工藝，降低行政成本。要擯棄過去的“盯人戰術”，要考慮到投入的行政成本與產生的社會效益之間的合理性。不能只看到自己工作的重要，而忽視了群眾利益的重要，既要達到監管的目的，又要節省行政資源，保證畜產品流通順暢和質量鮮活。

目前，我國已基本實現生豬定點屠宰，建議將獸藥殘留與“瘦肉精”檢測重點放在養殖和屠宰兩個最關鍵環節，進一步簡化檢測、檢疫程序。這樣，既可以保證源頭監管、質量追溯和畜產品質量安全需要，又可以大大降低政府在畜產品質量安全監管工作上投入的行政成本，提高工作效率。

5.明確監管職責，落實監管責任。在認真學習領會現行法律、法規基礎上，結合現實情況，及時制定與之配套的部門規章等制度，將現行法律、法規進行合理延伸、細化和銜接，使各項法律制度在實際應用中更便于理解、把握和操作。要盡快以法律形式，明確和落實畜產品質量安全監管主體，充分利用現有的監管和監測機構的各種有利條件，進一步充實完善技術隊伍和設施設備的配套建設，真正運用和發揮好各級監管機構、監測機構的職能與作用。

6.凸顯行業特色，提升整體形象。建議國家明確和制作畜產品質量安全監管專用標志、車輛、服裝、設備用具等。從其名稱、字體、圖案、顏色、車型、外貼標志，再到標志服裝、佩戴的各種徽章以及其他專用設備和工具等方面，通過廣泛征集，組織專家評審，全面規劃設計，統一制作和配發。同時，制定并推廣具有鮮明特色，符合時代發展趨勢和潮流，彰顯青春風采的行業規范，其中包括標志使用規范、著裝規范、用語規范、形體規范、行為規范等，并邀請專業人士對所有工作人員進行統一培訓和教育，努力建設和打造一支高素質、全新的畜產品質量安全監管隊伍，以此來彰顯法威、提醒自己、警示世人、傳播力量。

7.深化體制改革，合理配置資源。在畜牧獸醫管理體制改革上，應合理規劃機構設置，科學統籌機構職能，根據各地畜牧業發展水平和畜產品質量安全監管工作的實際需要，適當增加監管機構編制，充實專業技術力量。

一是建議將重大動物疫病預防與控制、動物檢疫、獸藥（疫苗類）飼料（添加劑）質量管理、獸醫診療行業管理以及泔水、垃圾物、有害物殘留、注水等涉及畜產品質量安全的監督管理職能，統一劃歸到地方政府設立的動物衛生監督管理局或畜產品質量安全監督管理局。下屬的動物醫學衛生中心、畜產品質量監測中心為行政監督與執法的行政事業性單位，具體實施上級制定的各項行政管理措施，為畜產品質量安全監督與管理提供可靠的技術支持和服務。

二是建議將有關飼養、繁殖、遺傳、種畜禽、飼草、草原、生產與價格監測統計、政府補貼類項目管理等涉及畜牧業發展的技術與管理職能統一劃歸政府畜牧行政主管部門，主要通過行政手段進行管理。下屬的畜牧工作站、飼草（草原）監理站、項目管理中心等二級機構為公益性事業單位，為政府推動和發展畜牧業提供技術支撐與服務。

三是將其他類似獸醫診療、獸醫防治、獸用生物制品、種畜禽和遺傳物質、草種等科研與生產經營性單位推向市場，以企業對待，實行自主經營。