城市 灰色用地規劃的應用性研究

許 維 楊忠偉 王 震

0 引言

1 “灰色用地”的概念

隨著城市社會的高速發展，國內城市規劃的規劃模式凸顯出某些不適應性、缺乏彈性。土地利用規劃中缺乏對彈性用地的思考，導致政府在實踐過程中舉步維艱。面對工業用地“退二進三”、用地產權轉變、企業閑置用地、資源浪費等問題時，政府只能被動地調整規劃,從而大大降低了規劃引導城市發展的作用，而且造成不必要的人力、物力的浪費。“灰色用地”作為新的規劃理念的出現，試圖解決傳統城市規劃中出現的一些問題，促進城市有序、快速發展。

1.1 “灰色用地”的定義

中國城市規劃設計研究院在2007年修編新一輪蘇州工業園區分區規劃中首次在國內提出了“灰色用地”。這次規劃對“灰色用地”的定義是由于土地價值提高需要逐步“退二進三”的工業用地，同時相應地提出了四項具體實施辦法：①原則上應在2020年前實現“退二進三”，最晚不超過2030 年；②允許新批工業用地，但使用年限應縮短為15-20 年；③允許現有企業新增投資，土地使用年限可根據投資強度適當延長，最晚不超過2030 年；④征收地產稅，提高運營成本[1]。

從“灰色用地”這一概念提出至今，國內學術界對其有著高度的關注，也有了一定程度的理論研究成果。目前對“灰色用地”較為全面的定義為：某些地區由于外部環境不夠成熟和未來發展的不確定性等因素，使其具備灰色的特性，不能按照正常的總體規劃將土地利用規劃一步落實到位，可以先賦予其將來易置換的用地功能，待時機成熟，再將其轉換成其它用地性質，此類地塊統稱為“灰色用地”。

1.2 “灰色用地”的分類

“灰色用地”規劃根據引導動力可分為被動性“灰色用地”與主動性“灰色用地”。隨著城市化的推進，由社會發展、城市建設等自身動力（原始動力）引導的土地功能的轉換稱為被動性“灰色用地”規劃；預先制定規劃，科學引導的土地功能的轉換稱為主動性“灰色用地”規劃。城市主動性“灰色用地”的出現實際是在大量被動性“灰色用地”規劃的實踐基礎上誕生的一種新的規劃方法。

被動性“灰色用地”的土地功能轉換是城市發展結果的轉換，是一種順應式的被動結果，如首鋼集團原址轉換為鋼鐵工業旅游區等；而主動性“灰色用地”的規劃就是要預先知道這一過程，科學規劃與引導，將轉換代價降至最低，如新一輪蘇州工業園區總體規劃中“灰色用地”規劃。

2 “灰色用地”規劃的要件與方法

2.1 “灰色用地”的選區

“灰色用地”選區是指在原有土地利用規劃的基礎上，選擇一部分用地作為“灰色用地”，用以應對未來土地需求的動態變化。適宜“灰色用地”的區域和地段一般具有用地性質不確定性的特征，主要有城市的中心或某區域的中心地段、城市啟動建設的新城區和其他區位條件較好的地段等幾種類型。

2.2 “灰色用地“的規劃過程

一塊“灰色用地”的完整規劃需要進行第一次規劃和第二次規劃，復雜的地塊甚至需要進行第三、第四次規劃（圖1），整個規劃編制過程是一個連續不斷、不可分割的整體。

（1）“灰色用地”第一次規劃中，需要根據地塊的基本情況進行用地定位，合理組織空間布局、各項功能及道路系統，要超前考慮與第二次規劃的銜接。一般具體開展以下工作：①規劃（整治）路網、河網，對不成系統的路網、河網等進行整治和清理；②充分考慮新建建筑在第二次規劃中的用地功能和建筑置換問題；③根據規劃轉變中的產業調整和轉化，合理設置第一次規劃的用地性質；④彈性控制基礎設施規劃，顧及第二次規劃可能出現的擴容，力求合理、經濟；⑤最重要的一點是第一次規劃提前考慮第二次規劃，為第二次規劃預留一定的空間。

其次，第一次規劃應選擇一些開發周期短、產權簡明的土地使用功能，項目盡量控制在國有產權之下。開發周期短保證“灰色用地”的動態性和靈活性，產權簡明便于“灰色用地”后期規劃中土地功能的轉換，確保各方利益不受損害[2]。

（2）“灰色用地”第二次規劃主要就是存量土地的開發，需要在第一次規劃的基礎上和新的社會經濟形勢下對地塊做出及時的調整，重新整合用地功能。其主要工作為：①對已有路網、河網系統進行優化更新，使其服務于新的土地功能；②進行土地使用功能的轉換，如地塊的“退二進三”、“推三優三”等；③對已有建筑進行評估，保留再利用價值高的建筑；④對第一次規劃中預留的空間作詳細設計，并解決與周邊土地的銜接；⑤盡量使用第一次規劃和開發中的基礎設施，避免造成浪費。

2.3 土地出讓使用年限

1990 年實施的《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》中對各種用途的土地使用權出讓最高年限作出了規定，即商業用地為40年，住宅用地為70年，工業用地為50年。然而“灰色用地”主要應對未來土地的動態變化，土地使用權出讓年限過長不利于土地資源的市場配置和政府宏觀調控，所以在“灰色用地”土地出讓時，應縮短出讓年限，以便靈活應對各種不確定因素。

新批商業、旅游、娛樂用地土地使用年限縮短為10-15年較為合適；新批工業用地、新批科教文體及其他用地土地使用年限縮短為15-20 年較為合適。同時，允許現有企業新增投資，土地使用年限可根據投資強度適當延長，最多不超過20年，并且需征收地產稅，提高運營成本。

2.4 土地功能轉換

城市土地利用規劃與城市產業結構密切相關，反映了城市產業結構的空間布局。按產業轉換的方式可以將功能轉換總體分為由第二產業轉換為第三產業、由第三產業轉換為第三產業、由非產業用地轉換為第三產業用地和由第二產業轉為非產業用地等四類（圖2）。

（1）第一種轉換方式是由第二產業轉換為第三產業，隨著城市建設的加快和定位的轉變，科學有效地利用第一次規劃中第二產業的原有資源，保證退二進三順利進行，比如由工業用地發展為工業旅游用地。

1 “灰色用地”規劃過程示意圖

（2）第二種轉換方式是由第三產業轉換為第三產業，有些三產用地尤其處于城市中心區等地價相對較高地段的三產用地，由于其土地使用率不高及當時建設和配套未能預見未來的發展潛力，導致這些土地良好的區位條件優勢未充分發揮，土地使用效益不高。為了保證土地的高效運營，必須進行低效三產向高效三產的轉換。

（3）第三種轉換方式是由非產業用地轉換為第三產業用地，所謂非產業用地是指除第二產業用地和第三產業用地之外的城市用地，如居住用地、倉儲用地、綠地等。這種模式的作用和“退二進三”模式的相似，通過提高土地利用率來體現土地價值。

（4）第四種轉換方式由第二產業用地轉換為非產業用地，主要為工業地塊的開發再利用，如開發成房地產項目等。這種轉換方式主要適用于那些遺留工業廠房沒有多大再利用價值的工業用地，或者說只有少數廠房建筑值得保留，可以成為以后居住小區的配套服務用房。

3 “灰色用地”規劃的實證研究

3.1 被動性“灰色用地”規劃的實踐——深圳華強北商業區

3.1.1 發展第一階段：工業街區階段

上世紀80年代規劃的上步工業區，是一個典型的工業街區，即使到了今天，這種工業街區的特征還是可以從許多方面看得清清楚楚。當年國家的幾大部委（如前電子工業部、機械部、航空航天部等）下屬的大型集團公司是進駐華強北的首批拓荒者，那些集團公司以“切割地塊”方式、各自投資在華強北片區內分別興建了鵬基、賽格、中電、中航、華強、桑達、愛華、蘭光等8個工業區，主要作為電子產品生產研發基地，并以廠房出租方式引入工廠。

3.1.2 發展第二階段：電子產品交易市場階段

1988年賽格市場橫空出世，激起了華強北的第一場“卵化蛹”的變遷，使其從一個工廠區變成了舉足輕重的電子元器件交易市場。專業電子市場的發展為華強北帶來了規模龐大的人流、物流和資金流，這一場變遷的成因就是市場催生。隨著深圳市電子信息產業如火如荼的發展，小規模的交易市場已經不能滿足需要，一家專業的交易市場呼之欲出。賽格集團以其敏銳的嗅覺捕捉到了這一市場先機，成立了全國第一家專門銷售國內外電子元器件、組織生產資料配套供應的深圳電子配套市場。“電子產品交易”功能的出現，有益地帶動了這一帶人氣的聚集。1980 年代末，華強北“電子產品集散地”的地位已初見端倪，繼而在1990 年代初，這個地區就已經成了華南地區最大的電子產品交易的集散地。當時的調查顯示，全國電子產品成交量的50%在華強北一帶完成，華強北電子市場的價格浮動甚至會影響到中關村的電子元器件的市場價格浮動。

3.1.3 發展第三階段：綜合商業區階段

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深圳華強北路商業圈用地功能轉型過程

至上世紀90年代中期，華強北商業市場正逐步形成。在商業升級的大趨勢下，華強北開始了“蟲化蝶”的第二次發展。從大背景上看，隨著深圳城市規模的不斷擴大，本地人口的急劇增加，外地移民的大量涌入，在深圳經濟第二次騰飛的大趨勢下，市區迅速向福田區擴展。到了上世紀90年代中期，整個城市向西發展的戰略定位，客觀上要求在福田形成一塊新的商業區，這是社會發展對商業升級的必然要求。于是深圳市政府著手對華強北地區進行產業結構調整。

1994 年，萬佳百貨進駐華強北，這標志著華強北由一個工業物流園區真正跨入了現代商業街，并向城市大商圈衍變的開始。此后，大批各類專業市場、主題商城如女人世界、順電、萬商、國際電器城、新大好等，通過租賃工業廠房并改造成商業物業紛紛駐足華強北，從而翻開了華強北商圈嶄新的一頁。到1999 年，華強北商業物業價格飛升，仍供不應求，紫荊城、通訊市場、曼哈、兒童世界、大百匯等一大批商場批量出現，把華強北商區的發展推向了鼎盛時期。

現在的華強北每天都是人聲鼎沸，片區日人口流動量在30-50萬人次之間，高峰期甚至可達70萬。這個片區的年商業貿易銷售額目前已突破280億元，是福田區重要的財稅來源之一。片區經營單位中匯集了電子、電器、通訊、鐘表配套、服裝、百貨、金飾、銀行證券、保險、房地產、酒樓賓館等幾十個行業，其中：電子通信業48家，銀行證券業27家，服裝百貨業145家，餐飲業192家，家電業7家，其他行業298家。形成以商業、金融、辦公為主的多行業多業態綜合商業圈（圖3）。

3.1.4 灰色用地規劃思想的體現

深圳華強北路商業區的演變過程是市場經濟規律引導的土地功能的轉換，是社會發展的結果。從1980年代興起的電子工業區到現在綜合超級商業圈，在短短20多年中完成了兩次大的轉型，不僅使整個地區的環境面貌有了很大的改善，而且使土地的經濟效益不斷上升（圖4）。

短短 20 年內，從當初的電子工業區到電子產品交易市場再到綜合商圈，可以說華強北是不斷地摸索前進的。回過頭來看，不管是工業區還是電子產品交易市場都是過渡性功能，商業、金融、辦公等多功能綜合商圈才是其最終的目標。如果在當時外部條件還不夠成熟時就按照多功能綜合商圈來規劃，那么必然成為盲目規劃、形象工程；如果當時不發展工業，靜等20 年，那么不但浪費了前20 年的土地價值，而且沒有前面的電子工業深厚的發展基礎也不會有后面超級商圈的一蹴而就。所以，深圳這個沿海快速發展的城市，為灰色用地展示了一個鮮明的例子。雖然它是被動的，但也為其他城市類似地區的發展提供了一面鏡子。

3.2 主動性“灰色用地”規劃的實踐——蘇州工業園區“灰色用地”規劃 （跨塘地塊）

根據《蘇州市城市總體規劃（2004-2020）》，蘇州規劃區層次的東部是首要發展地區，應以蘇州工業園區為核心建設“蘇州東部新城”。而蘇州工業園區也是我國最成功開發建設的新城區，其建設成就及建設經驗為我國新城區發展提供了全新的理念，是長江三角洲乃至更大地域新城區建設的典范。“灰色用地”是城市用地中的一個全新理念，它的出現將會促進城市土地在不同發展階段效益最大化且功能多樣化，以適應市場經濟發展。

3.2.1 現狀分析

規劃區域為“灰色用地”中的跨塘地塊（即第3號地塊）（圖5），位于蘇州工業園區北部，東至跨塘河，西至瑞華路，南至和西路，北至葑亭大道，總用地面積約115.1公頃。根據現狀平面圖（圖6）和現狀情況分析，有以下一些不足之處：①片區內工業用地比例大，但重污染工業少，土地使用效益不是很高；配套基礎設施嚴重缺失，一定程度上影響了工人的日常工作和生活。②通過現場調查，發現片區內比較冷清，缺乏活力。③區域內商業類公共設施用地較小，僅是居住小區門口和臨街商業，沒有規模。④兩處正在施工的用地，仍是作為工業用地在建設。

3.2.2 規劃部分

“灰色用地”規劃具有獨特的規劃模式，即分多次同時規劃的模式。這個案例運用了同時進行兩次規劃的方式，來對這個“灰色用地”地塊進行規劃設計。其中在實際規劃的時候，由于現狀的建筑過多，因此第一次規劃作為整治規劃進行，在第一次整治規劃的時候，有意識地考慮第二次規劃的轉型目標，結合第二次規劃的內容進行相應的先期設計，為第二次規劃的實施打下基礎。兩次規劃相輔相成，緊密結合進行。

5 2007年版蘇州工業園區規劃“灰色用地”布局

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（1）第一次規劃

第一次土地使用規劃是以整治為主（圖7），對于建筑、道路基本維持原有形態，不做太大的變動；主要道路兩側進行綠地防護，修繕路面環境；利用片區內閑置地建立集宿區，解決工人住宿的問題，同時開辟兩條新道路使集宿區周圍車流、人流保持順暢；居住區西側原閑置地，由于道路的不完善，一次規劃中雖作為公共綠地開發，可只為居住區服務；對于地塊內廠房進行工業坊模式集中管理。

（2）第二次規劃

第二次規劃在第一次規劃的基礎上，根據上位規劃對用地進行了前瞻性的規劃設計，對土地利用性質等方面進行了大幅度的改變，對原有的建筑進行更新改造，大量增加公共設施，居住用地和產業用地規模也較大，目標把跨塘地塊打造成以商業為主的綜合用地（圖8）。

第二次規劃的開發模式包括：①保留用地：對于建筑質量和環境較好、用地性質與周邊環境以及規劃道路沒有沖突的，就予以保留，這包括原有居住區和作為創意園的三塊工業用地。②整治更新用地：更新提升一次規劃中部分地塊的功能，但用地性質不變。③開發用地：為了提高土地利用效益，適應市場經濟發展，對原本建筑質量差，與以后規劃道路不協調的用地重新開發。

（3）“灰色用地”利用模式動態分析

城市在不斷地發展，城市規劃也是一個動態的過程。在進行第一次規劃的時候，同時要對第二次規劃進行預測，并采取措施與第二次規劃相呼應。

①A 已批未建用地——A1集宿區——A2 白領公寓

B 已批未建用地——B1工業區——B2 商業區這兩個地塊在現狀中是一整塊已批未建用地，在第一次規劃中，分為南北兩塊，并同時開辟兩條新路，配合AB地塊的發展，使之周圍的交通更為順暢。其中A地塊第一次規劃時開發成為集宿區，解決地塊務工人員的住宿、生活問題，過度到第二次規劃的時候，可再次利用改造成為白領公寓，提升檔次。B地塊在第一次規劃時候仍作為工業用地進行開發，到第二次規劃階段與其南面地塊一同置換為商業用地性質，加大土地效益（圖9）。②C 閑置綠地——C1工業用地——C2 綜合用地

D 已批未建用地——D1工業用地——D2 體育用地這兩個地塊的轉換形式類似，第一次規劃均為工業用地，第二次規劃根據上位規劃各自轉化為相應的用地性質，置換功能（圖9）。

③E 已批未建用地——E1集宿區——E2 培訓中心

F 已批未建用地——F1公共綠地——F2 城市公園F地塊在第一次規劃中作為公共綠地，由于周邊道路不完善，服務半徑小，可能只為居民區服務，第二次規劃道路完善后，逐步發展為城市公園，服務半徑擴大。

④ G 邊界空地——G1彈性綠地——G2 道路

考慮可持續發展，第一次規劃時在需要的地方設置彈性綠地，防止工業用地擴張，第二次規劃的時候開辟為道路使用（圖10）。

4 結語

“灰色用地”規劃是一個新興的規劃模式，其還處在一個新生事物的初級發展階段。“灰色用地”及其規劃作為一個涉及社會學、經濟學、管理學、城市規劃等多學科的復雜系統，要對其進行深入、全面、系統的研究，還需要多學科的共同努力。隨著“灰色用地”規劃理論研究的完善和應用性研究的深入，相信會有越來越多的規劃從業人員和相關的開發部門運用其基本的理論和應用方法進行實際項目的工作，從而促使規劃工作進入一個新的時期。

9 蘇州工業園區“灰色用地”規劃（跨塘地塊）灰色用地動態發展模式圖10 蘇州工業園區“灰色用地”規劃（跨塘地塊）道路銜接模式發展圖

[1]中國城市規劃設計研究院. 蘇州工業園區分區規劃2007-2020[R]. 2007.11.

[2]楊忠偉，殷景文. 城市“灰色用地”規劃方法研究[J].城市發展研究，2009，16（8）：69-76.

[3]楊忠偉，臧慧恰. 灰色用地在蘇州工業園區的規劃探索[J]. 規劃師，2009，25（5）：21-38.

[4]鄭浩，楊忠偉. 基于“精明增長”的城市灰色用地規劃研究[J]. 現代城市研究，2009(9):32-35.

[5]史培軍，陳晉，潘耀忠.深圳市土地利用變化機制分析[J]. 地理學報，2000，55(2):151-160.

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