新時期大都市公共中心體系發展與規劃策略——以浦東新區為例

劉 偉 邴燕萍

0 引言

公共中心的建設和發展，是現代大都市功能更新演變的重要表現。強化公共中心作為提升城市功能和城市競爭力的重要區域，是目前國際大都市新一輪發展的重要策略之一。過去的20年，上海浦東新區一直面臨著“產強城弱”、“有區無城”的問題，突出表現為公共中心體系發育的不完善。在二次創業的新目標下，浦東新區該如何抓住機遇，完善公共中心體系，促進城市功能和產城融合，是值得深入思考的問題。

1 國際大都市公共中心的發展經驗

伴隨著城市的不斷發展，倫敦、巴黎、東京等國際大都市公共中心的功能作用已經發生了變化，成為現代大都市功能更新演變的重要特征，主要表現在以下三個方面：

1.1 由單一商業功能向多元專業功能發展

為更多地應對全球化的需求，國際大都市公共中心正逐漸成為現代服務業的功能集聚體，它不僅不再是為城市內部居民提供生活服務的職能空間，而且正由商務和金融服務業為主導的經濟功能向商務和金融服務業，以及創意產業、旅游產業、文化產業等多種產業并進的經濟多元化格局轉變；同時，各類專業中心（如會展、信息）也不斷地涌現和發展。

1.2 成為提升城市綜合競爭力的重要區域

隨著國際大都市公共中心功能的發展演變，其所承擔的作用也相應地發生了變化，成為其面對外部競爭、確保自身主導地位的核心區域；同時，公共中心集聚著眾多的公共建筑、擁有較多的公共空間、人們社會活動頻繁，也是體現國際大都市城市形象和經濟社會發展水平的精華所在。因而，強化公共中心作為發揮城市功能、提升城市綜合競爭力的重要區域，是目前一些國際大都市新一輪發展戰略的重要策略之一。

1.3 成為引導城市空間結構發展的核心地區

為了滿足功能擴展需求、更有效地應對全球化進程，國際大都市的公共中心在空間上紛紛擴展自身規模，一些城市建設新的中心，而一些城市在原有中心基礎上發展新的中心區塊，其空間布局發展規律大致可以總結為“中心—副中心—多中心”網絡格局。多中心網絡格局由于具有強大的功能集聚和輻射作用，影響著居住、商務等各項用地的安排，與公共交通及軌道交通一起深刻影響和改變著城市的空間結構。

2 浦東新區公共中心體系存在的主要問題

2.1 現狀發展概況

在《上海市城市總體規劃（1999-2020）》、《上海市中心城分區規劃》和《上海市城市近期建設規劃（2006-2010）》的指導下，浦東新區規劃形成中心城區內“市級中心—市級副中心、市級專業中心—地區中心”（圖1）、中心城區外“新城中心—新市鎮中心”的公共中心體系。包括：陸家嘴市級中心、花木市級副中心、新上海商業城、新國際博覽中心專業中心、南匯新城中心，以及洋涇、塘橋等10個地區中心，川沙、惠南等6個新市鎮中心（圖2）。

經過20年的發展建設，現狀公共中心已建建筑面積共約1200萬平方米。其中，市級中心包括陸家嘴金融城和楊高路沿線，已建量約750萬平方米，花木副中心已建量約90萬平方米。已具規模的地區中心和新市鎮中心主要包括塘橋地區中心、御橋地區中心、惠南新市鎮中心、周康新市鎮中心等。

2.2 存在的主要問題

高等級公共中心數量不足、布局不均。浦東中心城區內約300平方公里，而陸家嘴、花木等高等級中心基本都集聚在內環線世紀大道沿線，使得浦東中心城區的北部和南部缺少高等級中心的輻射和帶動。將浦東浦西市級副中心的數量比較后可見，中心城內浦西面積約為浦東的1.4倍，人口約為浦東的2倍，市級副中心的數量卻是浦東的3倍。

花木副中心功能單一、能級較低。花木中心雖定位為行政文化中心，但卻缺少市級副中心所必須具備的商業、商務功能，導致人氣不足，功能缺陷明顯。同時，其規模和能級無論是規劃還是現狀均明顯落后于徐家匯、五角場和真如等其他市級副中心，并未有效地起到輻射和帶動周邊地區發展的作用。所以，有必要進一步提升其能級。

南匯新城中心發展滯后、人氣不足。南匯新城自2001年建設啟動以來，在環境、基礎設施和功能設施建設等方面都取得了很大的成績，新城面貌逐漸形成。但由于開發機制、交通聯系及服務配套等原因，主城區一直面臨著人口導入困難的問題，目前主要的人氣集聚點為海事大學、海洋大學以及圍繞滴水湖和雕塑公園的休閑旅游設施（圖3）。

地區中心和新市鎮中心整體建成率較低。在已規劃的16個地區級公共中心中，有2個地區中心、3個新市鎮中心尚未開發，平均建成率較低。由于地區級公共中心與居民的日常生活密切相關，較低的建成率直接導致了居民購物、消費、文化、娛樂等設施的供給不足。此外，建設不平衡的現象也比較突出，表現在辦公建設超前，商業配套滯后。

3 轉型目標下的發展機遇與訴求

3.1 轉型目標

浦東新區自開發開放以來，地區開發模式一直是由陸家嘴、金橋、外高橋、張江等國家級開發區帶動，在取得卓越成效的同時，也帶來了城市功能欠缺的問題。2009年國家批準上海建設“兩個中心”，在全市“創新驅動、轉型發展”的發展要求下，浦東新區也面臨著二次創業的新機遇和新目標。在這一過程中，只有堅持以人為本、產城融合，努力實現由開發區向綜合城區的轉變，才能匯聚資源、吸引人才，開創新區二次創業的新路徑。

3.2 發展機遇與訴求

3.2.1 現代服務業加速集聚

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近年來，浦東以服務經濟為主的產業結構加快形成。在金融、航運、貿易中心功能建設不斷取得新成效的同時，科技研發、信息通訊、會展旅游、文化創意等融合高端科技、充滿活力和前景的新興服務業正蓬勃發展。2011年全區新增新興服務業企業數量達2720家，累計企業數逾1.3萬家，年增幅超過26%。隨著浦東產業園區從單純的制造功能向商務、管理、研發等復合功能發展，從業人員結構也出現了由藍領向白領的結構性轉變，相應的產業配套服務需求越加復合化，需要安排一定的商業、文娛以及配套住宿，而目前的產業園區則較難滿足這種新的需求，給公共中心的發展帶來了機遇。

3.2.2 全市中心體系面臨調整

2001年國務院批復的上海總體規劃提出了“一主四副”的公共中心體系，符合上海城市空間由“單中心”向“多中心”轉變的趨勢，是上海突破單中心城市結構、完善空間布局、提升和整合城市中心結構、有效疏解城市中心功能的重要戰略。但隨著城市規模的不斷擴大，近郊將成為上海未來發展的主戰場，原規劃的四個市級副中心的區位就顯得過于集中，拓展空間和輻射范圍也均有限，同時，伴隨著世博園區、虹橋樞紐等地區的迅猛發展，全市公共中心體系必將面臨新一輪的調整。

3.2.3 世博會、主題公園等發展大事件

浦東自身的一些發展大事件也給公共中心體系的重構帶來了機遇。世博園區及其周邊區域的開發建設，作為上海最重要的濱水地區之一、中心城區重要的戰略儲備用地，未來將融入黃浦江兩岸服務經濟的綜合開發，成為全市新興的核心發展區，帶動城市功能布局的調整優化。迪士尼主題公園的落戶將帶來大量旅游人口、就業人口以及公共設施項目，加速上海國際旅游度假區的建設，帶動所在地區以及周邊的整體發展，促進土地價值的提高。此外，隨著外高橋（圖4）、金橋、張江等三大國家級開發區的產業轉型升級，將會產生用地布局、配套服務、公共交通等一系列相應的調整，也都可能促成新的公共中心的形成。

3.2.4 統一南北片公共中心等級體系

從規劃實際操作層面上來講，南匯行政區域劃入浦東后，南北兩片總體規劃在公共中心體系的確定上存在著較大的差異。《南匯區區域總體規劃實施方案》（2008年）將原南匯區的公共中心等級體系分為“新城級公共服務中心、新城分區級公共服務中心、新城社區級公共服務中心；地區級城鎮公共服務中心、一般城鎮公共服務中心、依托軌道交通設施發展的公共服務中心、專業中心”。等級體系的不一致直接影響各個公共中心發展規模、服務人口、功能設置等。因此，為推進浦東的南北聯動和協調發展，就亟需進行公共中心體系的統籌規劃。

4 浦東新區公共中心體系的規劃策略

在二次創業的新目標下，浦東新區的公共中心體系應當與“四個中心”核心功能區相匹配、與浦東長遠的空間發展相適應，集中體現出新城區的國際品質。也就是說，公共中心體系將作為浦東新區完善城市功能、促進產城融合、提升城市綜合競爭力的重要手段。

表1 浦東新區公共中心等級體系建議

4.1 完善等級體系，促進城鄉統籌設立綜合性片區中心

4.1.1 統一南北兩片體系

統一浦南兩片體系是兩區合并后公共中心體系規劃的首要任務。在符合全市要求的基礎上，在原浦東新區公共中心等級的基礎上加以調整，建立全市中央商務區、市級副中心專業中心、綜合性片區中心、地區中心及新市鎮中心的四級公共中心體系。不同等級的公共中心對應不同的功能定位、服務人口和建設規模（圖5）。在表1的體系中，為體現全域城市化管理的思想，不再區分中心城內和中心城外兩套體系，而在全區范圍內統籌考慮公共中心的布局，并將新城中心納入市級副中心及專業中心級別，將地區中心及新市鎮中心歸于同一級別。

同時，吸取花木行政文化中心的建設教訓，并借鑒國內外的成功發展案例，也不再強分綜合性公共中心和專業性公共中心。建立“市級副中心及專業中心”，強調公共中心一是以復合功能為基礎，完善商業商務配套，二是要引導特色功能和職能的發展。

4.1.2 增加綜合性片區中心

中心城區外是浦東新區發展較為滯后的地區。從已有的發展經驗來看，僅通過新市鎮中心來帶動中心城外地區的發展，力度尚不夠；同時，在浦南兩區合并以后，南片地區的幾個新市鎮的發展條件大為改善、發展訴求也十分強烈。因此，為帶動中心城外及南片地區的整體發展，促進城鄉統籌，對應規劃中的綜合片區，提升惠南、曹路、周康等3個新市鎮中心作為綜合性片區中心。

綜合性片區中心與其相鄰層級公共中心的功能差別主要為：市級副中心及專業中心突出綜合和專項服務，片區中心突出綜合服務，一般不具備專業職能；地區中心及新市鎮中心主要突出為居住生活服務，片區中心則兼顧生產和生活服務。因此，綜合性片區中心是片區的綜合服務中心，服務人口一般為50-80萬。

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4.2 優化空間布局, 增加若干市級副中心及專業中心

4.2.1 高等級公共中心的布局原則

國際大都市的發展經驗已經充分印證了公共中心對于城市結構和城市功能的重要作用。因此，對于浦東新區高等級公共中心的選址，首先要從宏觀上考慮它和城市發展的關系。包括三方面的因素：（1）浦東作為上海的組成部分，公共中心體系應當符合全市“多心開敞”的發展格局；（2）選址應當具有優越的區位條件，要能夠促進浦東本身“一軸三帶”總體空間結構的形成；（3）選址所在的區域還應當具有核心的產業功能，要能夠促進和引領浦東新區現代服務業的發展。

而在微觀上，高等級公共中心的選址則應當充分考慮交通組織、人口規模、土地存量和現狀發展等條件，以保證規劃的可操作性。

在上述布局原則的指導下，在原有陸家嘴、花木、南匯新城等高等級公共中心的布局基礎上，增加若干市級副中心及專業中心，以優化整體空間布局，改善浦東新區高等級公共中心數量不足、布局不均的現狀。

4.2.2 促進產城融合，增加外高橋-金橋、張江公共中心

由開發區向綜合城區轉變是浦東二次創業的重要任務。同時，外高橋、金橋、張江三大國家級開發區隨著浦東的持續開發以及城市建成區的不斷外擴，由開發初期的外圍遠郊轉變為中心城區的重要組成，相對區位的變化造成了產業成本的上升，制造業開始逐步外遷。在這種情況下，三大開發區必須通過轉型謀求新的發展路徑。其中，外高橋將向貿易轉型，重點發展國際貿易和航運服務；金橋將向商務轉型，建設生產性服務業高地；張江將向創新轉型，形成創新企業孵化基地、龍頭企業總部基地、文化及創意產業基地。

從實際發展來看，這種轉型已在發生。以金橋為例，近年來吸引投資上升最快的是生產性服務業，下降較快的是家用電器等制造業，這些行業正通過技術和管理創新等方式進行轉型調整，更加注重研發孵化和生產管理。從園區建設來看，目前Office Park已吸引了貝爾、西門子、華為、百思買、多美滋等諸多世界500強企業以及中國頂級公司爭相入駐。

結合三大國家級開發區，增加外高橋、金橋、張江公共中心，它們將不同于傳統的依托商業消費產生的公共中心，而是依托產業轉型發展、具有持續內生動力的公共中心，將更加突出專業性的生產服務功能，進而帶動生活配套等功能的綜合發展。一方面，其建立將有利于完善產業園區的配套環境，改變其原有的地區形象，加速吸引和集聚各類高端人才，有力地推動其轉型升級、促成產城融合，帶動周邊區域的整體發展。另一方面，從區位上來說，張江選點位于浦東東西發展軸上，該軸線是全市發展主軸的重要組成，外高橋、金橋選點位于浦東中部產業發展帶上，該發展帶集中體現了浦東的產業實力和研發創新能力，都將有力地促進浦東“一軸三帶”總體空間結構的形成和地區現代服務業功能的塑造。

4.2.3 結合重大項目，增加世博園區、川沙—主題公園公共中心

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世博會的舉辦給上海和浦東的發展帶來了新的契機，在很大程度上改善和提升了區域的功能結構、空間布局和地區形象。世博會后該地區及其周邊地區將成為市級公共活動中心，具有會展旅游、金融貿易、文化創意等高端服務功能。它與陸家嘴地區將共同成為全市黃浦江沿岸中央商務帶的兩個核心區域（圖6，圖7）。

迪士尼主題公園的落戶同樣是浦東發展中的又一重大事件。總結世界上幾個迪士尼公園的發展經驗，它將加速周邊的產業發展和各項設施建設，帶來大量的就業人口。因此，考慮增加川沙—主題公園公共中心。一方面，其所處的區位條件有利于浦東東西發展軸線的形成，向西銜接張江公共中心，向東銜接浦東空港；另一方面，該地區將被打造成為世界頂級的國際旅游度假區，結合建設公共中心能夠加快它和周邊川沙等地區的整體發展。

4.3 提升功能定位, 完善職能組合, 倡導多元專業發展

4.3.1 在生活功能的基礎上提升生產功能

現代服務業的迅猛發展，為城市發展帶來了巨大的“乘數效應”，把商業服務、商務辦公、金融貿易、咨詢研發、法律會計、文化娛樂、信息通訊等多種功能集聚起來。

浦東是上海建設“四個中心”的核心功能區，公共中心是提升城市功能和城市競爭力的重要區域。因而，在安排浦東新區公共中心的功能構成時，必須在生活功能的基礎上，強調生產功能的提升，充分發揮現代服務業的核心職能（表2）。

表2 浦東新區高等級公共中心功能提升策略

表3 浦東新區公共中心職能體系結構

4.3.2 由同一中心的自我完善轉向多個中心的多元專業發展

多中心城市的發展實踐表明，現代公共中心已不再局限于同一中心內部的自我完善，而是在城市甚至區域層面形成不同功能主導的特色和專業化中心。同時，不同主導功能的中心相互之間也形成多元協作的關系，構成完整的公共中心職能體系，共同發揮作用（表3）。

5 結語

隨著全球化的不斷深入，現代城市的競爭已日趨演變為對資本和人才的競爭。反應在對城市空間的發展要求上，即應具有相應的功能承載和環境魅力。浦東新區是上海建設國際化大都市的重要區域，在二次創業的過程中，必須轉變發展思路，堅持以人為本，通過公共中心的建設和發展來完善城市功能、促進產城融合，塑造出宜居、活力的城市形象。從宏觀層面提出了浦東新區公共中心體系的構建建議，其中，對于新增的幾個公共中心以及綜合性片區中心的設立，還需要在下一步的規劃以及實施發展過程中進行深入的研究和不斷的摸索，以期更好地推動新區的發展。

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