淺議如何提升上海測繪地理信息管理水平

姜正芳

世博園區導覽等地圖產品

0 引言

上海的測繪地理信息管理工作現狀如何？存在哪些突出問題？如何按照中央、國務院領導和國家局的要求，采取有力措施，提升測繪地理信息管理工作的能力和水平，推動我們的事業又好又快地發展。根據對國家測繪地理信息管理法律法規和方針政策的理解，結合工作實踐和實際，就統一監管和公共服務方面談點粗淺的認識和想法。

1 管理體制

上海測繪管理體制有3個特點：一個是法規授權，《上海市測繪管理條例》規定，上海市測繪管理辦公室負責本市測繪管理工作。二是上海市委市府發文明確，市測管辦、市測繪院兩塊牌子，一套班子，行使上海測繪管理的政府職能。三是區、縣負有測繪管理職責，區、縣設有測繪專管員，鄉鎮街道有護標員，但基礎測繪、測繪行政審批、測繪行政執法等主要測繪管理內容實行的是一級管理模式。這3個特點，與上海轄區面積相對較小、經濟建設發展相對較快、測繪地理信息市場發展相對迅速的實際，經過條例實施以來的20多年的檢驗，證明是基本相適應的。

但是，上海的這個測繪管理體制，與修訂后的《測繪法》的規定，與測繪地理信息產業的迅速發展現實，與改革發展新形勢的趨勢，與國家局對測繪管理體制政策的要求，則有不小的差距。第一，還不是行政管理部門，不符合法律規定。第二，還沒有納入政府序列，名不副實。第三，人員編制、內設機構、管理職能，上海市政府沒有正式明確公布，法定的管理職能有些難以落實到位。正由于這些差距和缺憾，也帶來了一些問題，突出表現在：測繪地理信息管理工作上的重大問題難以直接和迅速上報反映，也就難以更快更直接地得到及時有力的領導、幫助和監督；測繪地理信息管理重大工作難以更快更好得到相關管理部門的支持、配合和協助，管理質量和效率受到影響。因此，管理體制仍然是困擾我們取得更大成績的一個重點問題。

近兩年，中央、國務院非常重視測繪管理的機構建設，在新一輪的政府機構改革中，從人員編制、內設機構、工作職能等方面，對國家測繪地理信息管理部門予以加強。前一段時間國家測繪局更名為國家測繪地理信息局（簡稱“國家測繪局”），更使測繪管理部門名副其實，名正言順，彰顯了地位和作用，強化了職責。

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中央、國家對測繪地理信息管理機構建設的重視和加強，為上海測繪管理體制完善健全提供了一個重大的機遇。為了更好地體現和強化對地理信息產業的政策引導和服務、地理信息市場監管和信息安全管理等方面的職能，爭取最有利上海測繪地理信息工作發展的管理體制，上海測管部門應當加緊做好兩項工作。一是加快測繪機構更名工作，理順隸屬關系。按照國家測繪局行政管理體制改革的定位目標，積極做好向市政府和有關部門的匯報協調工作，主動爭取市政府的領導和相關部門的支持幫助，爭取實現測繪管理體制新的突破。二是加緊機構建設專題研究，按照鞏固、完善、健全的目標，牢牢把握住獨立的部門，合理的機構，適當的編制，明確的職責原則，設計多種方案，以適應于形勢和改革的發展。

如果管理體制得到鞏固和完善，上海的測繪事業一定能夠更有作為。

2 統一監管

統一監管是測繪地理信息管理工作的法定職責。法規的齊全，管理的規范，執法的嚴格，監督的到位是其重要的內容。統一監管實質是管理的機制問題。

上海的統一監管現狀簡而言之為：進步不小，上升空間不少。

近幾年，在國家測繪局的指導下，在各級領導的關懷幫助下，以及測繪管人員的努力下，取得了不小的成績，一些工作還得到了國家測繪局的認可和獎勵。在加強測繪立法工作方面，推出了一批與國家測繪法律法規相銜接的，有上海特色的管理規定和制度，形成了以《上海市測繪管理條例》為核心，包括測繪成果管理規定，測量標志管理辦法，地圖編制出版管理規定，測繪質量監督管理辦法等20多部政府規章以及規范性文件在內的地方法規體系。還建立健全了行政許可程序規定，測繪管理主要工作程序規定，測繪行政審批辦事指南，測繪行政審批業務流程等一批行政程序規范制度，保障了管理行為有章可循。在嚴抓資質管理和質量監督的基礎上，測繪市場準入和退出機制逐步建立。目前，資質單位已近160家。近年來，10多家資質單位因各種因素被注銷資質或取消部分業務范圍。在加大行政執法力度方面，最近5年來，查處測繪違法案件44起，沒收違法物品僅地圖就有11萬余份，罰款85000余元。國家測繪局建立公布典型案件制度5年來，上海4年都有案件入選。并加強了對行政權力的監督制度，信息公開的落實，執法權限的劃定，責任制和追究制度的建立，行政審批聯審制度的建立，保障了對測繪管理的監督制約。

（1）中小型水利工程的規模大小差距很大、成本低、投入的資金少，但是要求功能齊全，因為中小型大多建設在成真周邊地區，嚴重危及到集中人口的生活圈，因此需要很強的專業性和苛刻的施工條件，因此它的質量很難把控。尤其是規模問題上，如果使用先進的大型設備，建設的專業團隊，項目成本不能保證，如果使用簡化的方法，非專業團隊的建設，質量難以控制的保證。

盡管進步不小，但同時也應該清醒地認識到，統一監管還存在一些亟待解決的問題，工作水平還有很大的上升空間。近階段，要著重抓好3個問題：

一是服務和責任意識還有待強化，能力有待提升。近幾年，黨和國家領導人胡錦濤總書記、溫家寶總理、李克強副總理多次對測繪工作作出重要指示，今年“兩會”《政府工作報告》指出，要積極發展地理信息新型服務業態，國家“十二五”規劃綱要也明確要求，要強化地理信息的資源建設，發展地理信息產業，加快數字城市建設，加強海洋測繪。可以說，黨和國家對測繪工作的重視前所未有。2011年5月，國家測繪局又更名為國家測繪地理信息局，更名不僅彰顯了測繪地理信息的重要性，更是測繪管理責任的強化，體現了黨和國家對測繪地理信息發展的殷切期望。隨著測繪管理范疇的拓展，測繪新技術、新設備的采用，測繪新產品的呈現，新法規的頒布施行，測繪管理人員的知識、能力也受到考驗，不少同志已經感受到了壓力，必須增強緊迫感、責任感，從更高的層次、更寬的視野，來考慮和謀劃測繪地理信息工作。通過加強教育培訓，建立健全科學合理的考核考評制度，促進和保證測繪管理的相關處室和人員負起責任，做好各項工作。

二是測繪法規體系有待完善，質量有待提高。最近，通過對《測繪法》實施情況的調研，《上海市測繪管理條例》的實施評估以及規范性文件的清理，可清楚地看到，測繪法規制訂、修訂工作任務十分繁重。測繪法規體系還存在著不少的空白點，或者叫制度缺失，比如地理信息市場監管制度，地理國情監測制度等等，還存在著一些亟需修訂完善的法規。這些法規和規定大多制訂年限較長，其中的制度設計已經不完全符合測繪發展和市場現狀的要求，比如地圖管理規定，測繪標志管理辦法等等。根據中央、國家對建設法治政府的要求，在國家測繪局和市政府加強法治建設總體規劃的指導下，制訂完善新一輪依法行政5年實施計劃，本著以管理實際和測繪發展的需要理清輕重緩急，實行急用先立，抓住重點的方法，加強充實立法人員，推進法規的立、改、廢工作，提高立法質量，健全法規體系。

三是測繪行政執法有待強化，水平有待提高。有法必依，執法必嚴，違法必究，這是測繪行政執法必須遵循的原則，同時，科學執法、和諧執法，教育與處罰相結合，也是在測繪管理中應當遵循的原則。上述這些原則，有著相互聯系，相互依存，相互促進的關系，不能強調一個方面或忽視另一方面。在實際管理工作中，包括在資質管理、質量管理、市場管理中，存在著偏寬、偏松，謹慎有余的情況；宣傳不夠，測繪法規的社會知曉率還不高，包括政府領導部門；管理水平或者說管理藝術還不高，處理問題精細化不到位，原則性和靈活性結合不到位，有不少經驗教訓。比如世博會測繪監管保障，有幾條基本經驗，就是綠色通道，便捷高效，關口前移，密切協作，明確分工，講求藝術。在具體案件處理中，實行“國內國外不一樣、園內園外不一樣、有意無意不一樣”的處理方法，受到各方好評。因此強化行政執法，要開展執法評查，開展案例教育，吸取經驗教訓，嚴格過錯追究，考核獎懲制度。相信統一監管的加強，一定能為測繪地理信息事業創造一個良好的條件。

3 公共服務

測繪公共服務，既是測繪管理的一個重要方面，更是測繪管理的立足點和出發點。公共服務的質量和效率，是對測繪管理價值的反映和檢驗。

上海的測繪公共服務，基本現狀是基礎比較扎實，技術比較先進，保障比較到位，但欲上臺階也面臨考驗和挑戰。

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上海測繪公共服務有著不少可圈可點之處：基礎測繪地理信息比較豐富，大比例尺地形圖覆蓋范圍比較廣泛，基礎地形圖更新周期比較快捷，實行“0512”更新機制，即1：500、1：1000、1：2000基礎地理信息更新周期分別為半年、1年、2年，這在全國是領先的。基礎地理信息數據管理比較先進，建立了包括基礎地形數據庫、導航數據庫、地名數據庫、大地數據庫、影像數據庫、地下管線數據庫、公開版地圖數據庫和三維模型數據庫等8個數據庫（圖1），并實現了基礎測繪更新與入庫的同步推進。基礎地理信息保障比較到位有力，建立了一套完整的社會化應用制度，僅以近3年為例，就為各級政府機關提供工作用圖5000多幅（張），向上海市政府及各部門近70家單位贈送了基礎地理信息，向200多家公共公益性單位提供優惠服務，并向社會6萬余單位（人次）提供地形圖74萬余幅，有力地保障了上海的規劃、建設和管理工作。測繪基準體系比較健全。2000多個測繪標志控制點構成的基準體系，覆蓋了上海市全區域，基準體系的現代化進程也在加快。測繪公共服務產品不斷拓展。在傳統地圖產品基礎上，探索推出網絡電子地圖，三維數字地圖，并推出了上海地圖網、長三角地區地圖網等公益性地圖產品（圖2）。在測繪應急救災方面作用也得到應有的發揮。

雖然亮點多，但面對日益旺盛的社會需求，面對信息化、城鎮化的加速推進，面對測繪信息產業的飛速發展，上海的測繪公共服務也面臨著新的挑戰和艱巨的任務。公共服務要實現新的提升，當務之急要解決好以下幾個問題：

一是“天地圖上海”和“數字上海”平臺的盡早建成并建立好維護更新機制。天地圖是國家確定的具有戰略意義的“天字號”工程，是搶占網絡國際競爭制高點的突破口，也是維護國家主權、增強公民版圖意識的一個重要標志。數字上海平臺建設是實現測繪地理信息工作“重要基礎、重要支撐、重要前提、重要內容、重要保障”作用的核心標志和載體，對城市建設、管理、發展將發揮巨大作用，是“牛鼻子”工程。這兩項任務，責任重大，意義深遠，我們必須科學系統謀劃，集中人力、物力，發揚攻關、攻堅精神，努力克服一切困難，盡早圓滿完成。

二是地理國情監測規范有效地開展。地理國情監測是國家新賦予測繪地理信息管理部門的一項重要職責。李克強副總理指出，地理國情是重要的基本國情，是搞好宏觀調控，促進可持續發展的重要決策依據，也是建設責任政府，服務政府的重要支撐。因此地理國情監測的規范有效開展，不僅是測繪地理信息管理部門的職責和責任，更是事關國家建設和發展的“陽光工程”。地理國情監測是一項新任務，主要涉及重要自然和人文地理要素的持續監測、統計和分析研究以及及時發布監測報告。規范有效開展這項工作，首先要解決法規支撐問題，還要結合上海實際，解決監測工作流程，指標體系、產品體系、發布平臺等問題。為此，建議設立專項調研小組，探討建立測繪與相關部門相互聯系、協調有力的監測機制，重要地理信息數據審核和發布機制，及時發布上海地理國情信息，提升測繪公共服務和保障能力。

三是基礎地理信息資源體系的完善。隨著信息化、城鎮化的深入發展，云計算、物聯網等高新技術的深化應用，特別是上海“智慧城市”建設行動計劃的推進，對作為重要基礎和支撐的基礎地理信息的服務需求越來越高，完善上海基礎地理信息資源體系也顯得更加緊迫和重要。完善和加強基礎地理信息，在堅持統一協調，按需測繪，效用優先，科技推動的原則下，首先要深入調研，認真分析，以實現市中心區、市郊建成區、重點建設區基礎測繪地理信息全覆蓋為目標，以適應上海城市發展需求相適應為指導，及時、適當、科學地擴展不同基本比例尺地形圖的覆蓋范圍，并在財力保障前提下組織實施好信息更新，滿足城鄉規劃、土地監測、建設與管理以及各類用戶的應用需求。其次，要加強協調，急用先建，以滿足和適應各級政府管理部門和社會民生對“三維”地理信息日趨旺盛的應用需求為指導，加快加速建成三維基礎信息數據庫。三維模型數據具有真實準確、直觀形象、可視化和多功能的特點，在城市規劃、土地、交通、安全、人民生活諸多領域應用廣泛，要針對需求，結合實際，努力實現重點地區超精細模型，中心城區精細模型，其他地區標準模型，全區域簡單模型的全覆蓋目標，以更好地服務于上海城市的發展。

四是地下建設地理信息的豐富。地下建設，包括地下管線地理信息，是城市基礎地理信息的重要組成部分。全面、準確的地下建設地理信息的掌握，對于上海城市發展，城市安全，有著十分重要的意義。據不完全統計，上海有各類地下管線12萬公里，由于種種原因，進入我們基礎地理信息庫的僅5萬公里。地下管線地理信息缺失嚴重，在上海地下空間利用迅猛發展的今天，極不利于我們提升測繪服務保障水平和能力。為解決好地下建設地理信息缺失嚴重的問題，在過去工作的基礎上，仍要堅定不移地大力開展協調工作，爭取相關部門和市政府的支持幫助，力爭早日出臺相關的政府規章，為地下建設包括地下管線地理信息的強測制度、制約制度、協作管理制度的確立奠定法規支撐。為豐富地下建設地理信息創造更好的法制條件。

當前，黨和國家對測繪地理信息工作重視的程度前所未有，社會各方對測繪地理信息需求越來越旺盛，市場應用潛力巨大，機遇千載難逢。國家測繪局、上海市測管辦“十二五測繪發展規劃”藍圖也都已繪就，方向與目標已經明確，只要堅持以科學發展觀為指導，認真貫徹落實黨和國家的要求，主動爭取市政府的領導和幫助，開拓進取，狠抓落實，上海的測繪地理信息管理工作一定能取得更大的進步，上海地理信息事業也一定能更好、更快地發展。

[1]中國政府門戶網站. 中華人民共和國測繪法[EB/OL].(2005-08-05)[2012-02-10]. http://www.gov.cn/ziliao/ fl fg/2005-08/05/content_20947.htm.Chinese Government Website. Surveying and Mapping Law of the People’s Republic of China[EB/OL].(2005-08-05)[2012-02-10]. http://www.gov.cn/ziliao/ fl fg/2005-08/05/content_20947.htm.

[2]上海市人大常委會. 上海市測繪管理條例[R].2002.Standing Committee of Shanghai Municipal People.Shanghai Surveying and Mapping Management Regulations[R]. 2002.

[3]上海市人民政府. 上海市人民政府關于進一步加強測繪工作的實施意見[R]. 2009.Shanghai Municipal People's Government.Shanghai Municipal People's Government on Further Strengthening the Work of Surveying and Mapping Implementation[R]. 2009.

[4]國家測繪地理信息局. 測繪地理信息發展“十二五”總體規劃綱要[R]. 2011.National Administration of Surveying, Mapping and Geoinformation.“ The Twelfth-five” Overall Planning Compendium of Surveying, Mapping and Geoinformation Development[R]. 2011.

[5]上海市測繪管理辦公室. 測繪事業發展第十二個五年規劃綱要[R]. 2011.Shanghai Surveying and Mapping Management Office. The Development of Surveying and Mapping in“ the Twelfth- fi ve Year Plan” [R]. 2011.

[6]姜正芳，李海濤. 淺析上海地下管線地理信息建設工作存在的問題和對策[J]. 上海城市規劃，2008（5）：51-54..JIANG Zhengfang，LI Haitao. Questions and Countermeasures of the Geographic information Construction of the Underground Pipeline in Shanghai[J]. Shanghai Urban Planning Review，2008（5）：51-54.

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[8]簡逢敏，王劍. 數字城市群若干問題的思考——以長三角城市群發展為例[J]. 上海城市規劃，2011（5）：95-102.JIAN Fengmin，WANG Jian. Thinking on Problems of Digital City Group——Taking the Development of Digital City Group in Yangtze River Delta as an Example[J]. Shanghai Urban Planning Review，2011（5）：95-102.