淺議現(xiàn)行財政體制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響

石秀芝

一、現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的主要弊端

1.財政收入的范圍包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的國稅、地稅部門征收的工商各稅（不含中央和省級收入）和財政部門征收的四稅，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的企業(yè)耕地占用稅、契稅分別按照50∶50、70∶30比例列鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入基數(shù)和參與分成，納入年終目標考核。我市明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入范圍包括：營業(yè)稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅、車船使用稅、土地使用稅、資源稅、印花稅、耕地占用稅、契稅；鄉(xiāng)鎮(zhèn)與中央的共享收入包括：增值稅的25%；企業(yè)所得稅、個人所得稅的40%。

2.與分稅制的改革要求不對稱，上下級財政之間的利益沖突日漸加劇。一是稅種劃分過亂，分稅分灶不徹底。鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有主體稅種，消費稅全額上劃和增值稅75%上劃中央后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有稅源分布散、征管難度大、征收潛力小的一些小稅種，再經(jīng)過省、市、縣層層分成和調(diào)控后，真正能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的只有農(nóng)業(yè)四稅的一部分和工商稅的一些零星稅收，并且各縣市之間差異較大，稅種劃分、資金留解比例各異。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)上交過多，轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范。郭莊鎮(zhèn)在平度市是小鎮(zhèn)，但每年負擔的出口退稅超基數(shù)上解數(shù)占財政收入的33.3%，2010年上解數(shù)為306.7萬元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入以農(nóng)業(yè)和小型工商業(yè)為支撐，但本級財政收入仍只占全口徑財政收入的50%—90%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不僅對中央作了貢獻，而且對縣市級財政作了大貢獻。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的表現(xiàn)

1.收支矛盾異常突出。一方面，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入增長潛力小、征管難度大、成本高，指望多收多超不現(xiàn)實。另一方面，由上面出臺、鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行的增支政策極多。由于機構(gòu)膨脹，供給人員劇增，工資調(diào)整頻繁，教育、計生、農(nóng)業(yè)等部門的法定支出增長具有剛性，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支矛盾日趨尖銳。據(jù)測算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入增長與支出增長的比例達到1∶2.3，收入的增幅遠遠趕不上支出的增幅。

2.財政體制不規(guī)范。平度市從2007年體制改革以來；郭莊鎮(zhèn)每年上交的出口退稅超基數(shù)上解數(shù)2008、2009、2010年分別是170萬元、220萬元和306.7萬元。每月市撥資金連必須性支出都不夠更談不上開拓創(chuàng)新，搞開發(fā)之類的項目。嚴重削弱了鎮(zhèn)級領(lǐng)導的開創(chuàng)積極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無力安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和企業(yè)發(fā)展投入，無力支持生產(chǎn)、經(jīng)營和流通條件的改善。調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算支出中，基本建設(shè)、企業(yè)挖潛改造、支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等科目都是空白。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的因由分析

1.地方經(jīng)濟發(fā)展不平衡。近兩年來，中小企業(yè)發(fā)展很快，只要有企業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展勢頭都很好，財政收入完成的也很高。平度市郭莊鎮(zhèn)和南村鎮(zhèn)是相鄰鎮(zhèn)，南村鎮(zhèn)年財政收入6000多萬元，而郭莊鎮(zhèn)僅有1000多萬元，財力的差距更是沒有可比性。發(fā)展的不平衡導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的好壞，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的快慢。

2.財政體制不合理。現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制過于僵化，沒有從實際出發(fā)顧及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運轉(zhuǎn)、社會穩(wěn)定的最低保障水平。尤其是財權(quán)與事權(quán)不相對應的矛盾，體制上劃不斷增加和轉(zhuǎn)移支付嚴重不足的矛盾，進一步加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政平衡的難度。

3.機構(gòu)建制變動頻繁。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府三年一換屆，負責人變動頻繁，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至不到任期屆滿就發(fā)生人事變動，對經(jīng)濟發(fā)展缺乏總體規(guī)劃和長遠目標，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務沒有明確的化解措施和步驟。

四、關(guān)于推進財政體制創(chuàng)新，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政解困與振興的對策建議

1.走出“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可有可無”的誤區(qū)，確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制創(chuàng)新的思路。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國五級財政管理體系中最基層的一級財政，對鞏固基層政權(quán)、保證人民群眾安居樂業(yè)具有十分重要的意義。那種認為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可有可無”的說法，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制的缺陷歸究于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的建立，存在著極大的片面性，必須予以澄清。

2.正視“地方稅層層分享”的問題，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的當家稅種，建立完善的地方稅體系。要按照分灶、分稅的原則，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分稅收層層分享、層層集中的做法，建立相對獨立和穩(wěn)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政稅收體系，把屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入以及有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)征管的稅種作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的固定收入，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有自己的當家稅種，以此激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)從長計議、培植稅源和自求平衡，提高保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)支出需要的能力。

3.科學設(shè)計鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的體制模式，合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)與事權(quán)，劃分收支范圍。

4.進一步推進財政法制建設(shè)，強化預算約束和依法征管。一是要大力化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算計劃與征管部門收入任務之間的矛盾，強化依法征管，避免收入空轉(zhuǎn)。二是要處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力有限與黨政領(lǐng)導投資決策行為隨意的矛盾，加強預算約束和人大監(jiān)督。