基于財(cái)務(wù)管理視角的政府投資項(xiàng)目資本金制度

揭任娟

項(xiàng)目資本金制度是我國(guó)投資建設(shè)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制建立的一項(xiàng)重要制度，實(shí)施10多年來對(duì)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)健康發(fā)展發(fā)揮了積極作用。政府投資項(xiàng)目資本金制度的執(zhí)行情況不僅關(guān)系到政府負(fù)債規(guī)模，還關(guān)系到銀行貸款發(fā)放的合規(guī)性，在當(dāng)前國(guó)家規(guī)范地方政府負(fù)債管理的背景下，加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目資本金的管理具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、項(xiàng)目資本金的概述

投資項(xiàng)目資本金是指在項(xiàng)目總投資中，由投資者認(rèn)繳的出資額，對(duì)投資項(xiàng)目來說是非債務(wù)性資金，項(xiàng)目法人不承擔(dān)這部分資金的任何利息和債務(wù)。實(shí)行項(xiàng)目資本金制度既是宏觀調(diào)控手段，也是風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制，同時(shí)有利于項(xiàng)目籌措資金。在歷次的資本金比例調(diào)整中，公益性投資項(xiàng)目范圍沒有進(jìn)一步明確，由政府出資建設(shè)的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的最低資本金比例也未設(shè)定。

二、政府投資項(xiàng)目資本金的財(cái)務(wù)管理

（一）基本建設(shè)財(cái)務(wù)制度的變革

改革開放以來，為適應(yīng)國(guó)家對(duì)投資體制的一系列改革，各地逐步建立了權(quán)責(zé)分明、制約有效、科學(xué)規(guī)范的政府投資項(xiàng)目組織實(shí)施方式，主要有以下三種類型：一是項(xiàng)目法人型，地方政府成立了專業(yè)化的工程管理公司，承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)和融資職能；二是臨時(shí)型，如項(xiàng)目指揮部，項(xiàng)目建設(shè)結(jié)束后，項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)隨即解散；三是基建處室型，一些常年有建設(shè)任務(wù)的政府職能部門，內(nèi)部設(shè)有基建處，專門配備人員，由其行使部分業(yè)主職能，接受主管部門的領(lǐng)導(dǎo)。

（二）政府投資項(xiàng)目資本金的財(cái)務(wù)管理

1.執(zhí)行《國(guó)有建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度》及補(bǔ)充規(guī)定和《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》。制度適用于實(shí)行獨(dú)立核算，未經(jīng)主管財(cái)政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)實(shí)行基本建設(shè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)接軌的國(guó)有企業(yè)、行政事業(yè)單位，以及使用財(cái)政性資金的非國(guó)有建設(shè)單位，實(shí)行按項(xiàng)目單獨(dú)核算。會(huì)計(jì)核算上，設(shè)置“項(xiàng)目資本”和“項(xiàng)目資本公積”科目，分別用于核算建設(shè)單位收到投資者投入的項(xiàng)目資本和資本公積。會(huì)計(jì)報(bào)表對(duì)項(xiàng)目資本金的反映也有明確規(guī)定，如資金平衡表的資金來源方設(shè)“項(xiàng)目資本”和“項(xiàng)目資本公積”項(xiàng)目；基建投資表在“基建投資撥款及借款”項(xiàng)目所屬“單位撥款”欄后，增加“國(guó)家資本”和“法人資人”欄，反映自開始建設(shè)起，累計(jì)收到國(guó)家和法人投入的項(xiàng)目資本。資金管理上，按項(xiàng)目設(shè)立專門資金賬戶，對(duì)項(xiàng)目資本金和籌集的資金實(shí)行專款專用。

2.執(zhí)行《企業(yè)會(huì)計(jì)制度》。從籌建到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)一體化管理的企業(yè)，經(jīng)主管財(cái)政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，實(shí)行基建財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)并軌，其建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理執(zhí)行《企業(yè)會(huì)計(jì)制度》。企業(yè)會(huì)計(jì)制度為企業(yè)基本建設(shè)業(yè)務(wù)設(shè)計(jì)了完整的核算辦法，通過“專項(xiàng)應(yīng)付款”“資本公積”核算項(xiàng)目資本金。資金管理上，賦予企業(yè)充分的資金使用權(quán)，取消資金專戶存儲(chǔ)辦法，實(shí)行企業(yè)資金統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌使用。

3.執(zhí)行《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》。新近頒布的《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》，實(shí)行經(jīng)費(fèi)業(yè)務(wù)與基建業(yè)務(wù)并軌，改變以往一個(gè)單位兩套賬、兩套會(huì)計(jì)報(bào)表的模式，符合部門預(yù)算管理改革的初衷。會(huì)計(jì)核算上，在“財(cái)政補(bǔ)助收入”科目下設(shè)置“項(xiàng)目支出”二級(jí)明細(xì)科目，核算事業(yè)單位從同級(jí)財(cái)政部門取得的項(xiàng)目撥款。會(huì)計(jì)報(bào)表對(duì)項(xiàng)目資本金沒有做專門的反映，根據(jù)“財(cái)政補(bǔ)助收入”“上級(jí)補(bǔ)助收入”和“附屬單位上繳收入”等科目的有關(guān)記錄分析填制。

三、政府投資項(xiàng)目資本金財(cái)務(wù)管理中存在的問題

（一）固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的資本金制度不夠完善

項(xiàng)目資本金的到位情況是地方政府債務(wù)管理的重要內(nèi)容，也是金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款的先前條件。政府投資項(xiàng)目資本金總額、到位時(shí)間與項(xiàng)目融資息息相關(guān)，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引》指出“貸款人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的有關(guān)規(guī)定，綜合考慮項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)水平和自身風(fēng)險(xiǎn)承受能力等因素，合理確定貸款金額；貸款發(fā)放前，貸款人應(yīng)當(dāng)確認(rèn)與擬發(fā)放貸款同比例的項(xiàng)目資本金足額到位，并與貸款配套使用”。在項(xiàng)目融資實(shí)際操作中，金融機(jī)構(gòu)一般要求所有政府投資項(xiàng)目資本金到位30%，這種“一刀切”的做法，不利于提高政府資金的使用效率。

（二）現(xiàn)行的財(cái)務(wù)管理方式不利于判斷項(xiàng)目資本金到位情況

現(xiàn)行項(xiàng)目資本金的財(cái)務(wù)管理方式存在諸多弊端。一是項(xiàng)目資本金的會(huì)計(jì)核算方式，除國(guó)有建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度設(shè)置專門的會(huì)計(jì)科目核算外，企業(yè)會(huì)計(jì)制度通過“專項(xiàng)應(yīng)付款”會(huì)計(jì)科目核算，提高了企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率，未真實(shí)反映出項(xiàng)目資本金為非債務(wù)性資金的實(shí)質(zhì)。二是專業(yè)性的建設(shè)公司實(shí)施的項(xiàng)目多，往往依據(jù)企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率判斷項(xiàng)目資本金的到位情況，單個(gè)項(xiàng)目資本金的到位只能依據(jù)原始憑證認(rèn)定，若原始單據(jù)內(nèi)容模糊，則難以核實(shí)項(xiàng)目資本金到位情況。三是若項(xiàng)目資本金以非貨幣方式出資，按評(píng)估值作價(jià)，存在入賬價(jià)值不實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)；若投資者以貨幣方式出資，制度允許企業(yè)以折舊資金和從資金市場(chǎng)上籌措的資金出資，在此種情況下，股東未投入自有資金，項(xiàng)目資本金風(fēng)險(xiǎn)約束的作用不大。

（三）地方政府投融資平臺(tái)項(xiàng)目資本金的監(jiān)管難度大

投融資平臺(tái)是地方政府城市化建設(shè)和項(xiàng)目融資的主力軍，為中國(guó)應(yīng)對(duì)金融危機(jī)和擴(kuò)大內(nèi)需發(fā)揮了重要的作用。隨著政府投資項(xiàng)目的集中實(shí)施，有的地方僅靠現(xiàn)有財(cái)力難以滿足項(xiàng)目資本金的需求，只能通過變通方式解決：如財(cái)政部門根據(jù)政府部門的相關(guān)決定，通過出借財(cái)政資金幫助企業(yè)完成項(xiàng)目資本金的到位，企業(yè)再通過應(yīng)收款項(xiàng)的方式歸還財(cái)政借款；或通過政府下屬投融資平臺(tái)，用一筆資金來回轉(zhuǎn)，完成幾個(gè)項(xiàng)目資本金的到位；還有的以擴(kuò)大投資規(guī)模的名義在增加新的貸款后抽回初期注入的有限資本金；有的投融資平臺(tái)以實(shí)物資產(chǎn)或土地使用權(quán)方式出資，產(chǎn)權(quán)并未辦理移交。不同于企業(yè)注冊(cè)資本，地方政府投融資平臺(tái)的項(xiàng)目資本金通常只是融資或?qū)ｍ?xiàng)檢查時(shí)才會(huì)受到關(guān)注，監(jiān)管難度大。

四、對(duì)策措施

（一）完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的資本金制度

項(xiàng)目資本金制度已試行10多年，僅對(duì)部分行業(yè)的最低項(xiàng)目資本金比例進(jìn)行過調(diào)整，有些規(guī)定已不能適應(yīng)當(dāng)前固定資產(chǎn)投資科學(xué)管理的需要。建議有關(guān)部門加緊調(diào)研，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)制度執(zhí)行中存在的突出問題，進(jìn)一步修改完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金的管理辦法。

（二）加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目資本金的內(nèi)控制度建設(shè)

不同會(huì)計(jì)制度對(duì)項(xiàng)目資本金的會(huì)計(jì)核算方式有所不同，有時(shí)會(huì)計(jì)報(bào)告使用者不能直接獲得相關(guān)的信息，因此項(xiàng)目建設(shè)單位需要建立政府投資項(xiàng)目資本金到位情況的臺(tái)賬，以利于財(cái)務(wù)管理。

（三）加強(qiáng)地方政府投融資平臺(tái)項(xiàng)目資本金的監(jiān)管

一是發(fā)改部門將項(xiàng)目資本金的落實(shí)作為政府投資項(xiàng)目實(shí)施的前置條件，避免項(xiàng)目因資金落實(shí)不了而停建。二是財(cái)政部門及時(shí)足額撥付資本金，加強(qiáng)對(duì)資產(chǎn)資估等中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，防止資產(chǎn)價(jià)值高估；以非貨幣方式出資的，督促企業(yè)辦理產(chǎn)權(quán)過戶手續(xù)，確保賬實(shí)相符。三是金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目資本金落實(shí)的監(jiān)督，核實(shí)項(xiàng)目資本金是否符合要求，在信貸資金投放的同時(shí)要確保項(xiàng)目資本金與信貸資金同時(shí)間同比例的投放到位。