國家土地督察制度實施績效評估的理論基礎與指標體系構建

范柏乃，汪基強，張曉玲，肖 莉

（1.浙江大學公共管理學院，浙江杭州310027；2.中國土地勘測規劃院，北京100035；3.湖南省國土資源規劃院，湖南長沙410007）

國家土地督察制度是協調中央政府與地方政府執行土地政策一致性的一項公共政策。土地政策執行的閾值是國家土地督察制度的調整對象①綜觀現有文獻，學者們主要是從中央與地方的權力制衡、責任體系、府際關系和利益博弈等方面來界定國家土地督察制度的內涵，至今還沒有一致的概念。結合專家訪談，本文認為，國家土地督察制度的本質是一項面向公眾的主要用于協調中央政府與地方政府執行土地政策一致性的公共政策，土地政策執行的閾值才是這項政策的調整對象。。制度實施5年來，成效非常顯著。綜觀現有文獻，主要從歷史變遷過程來研究這項制度產生的淵源，從行政監督、政府監管、府際關系、權力制衡、利益博弈等方面來論述這項制度設立的背景，從公共管理、政府改革、組織效能等視角來闡述建立這項制度的必要性，從制度目標、組織架構、運行機制等角度來論證這項制度運行的可行性，但對制度本身的實施績效評估的研究仍然十分薄弱[1-2]。本文利用南京大學、中國人民大學、浙江大學和蘭州大學聯合對國家土地督察制度實施績效進行第三方評估的機會，對國家土地督察制度的內涵、國內外政策評估理論的發展脈絡以及評估指標的篩選原則和方法等方面進行了系統梳理，旨在厘清國家土地督察制度實施績效評估的理論分析框架和建立評估指標體系，以便更好地指導評估實踐。

1 國家土地督察制度的基本內涵與特征

國家土地督察制度是為保障土地政策的正確執行而設，因而是土地政策的組成部分。但兩者也不是完全的從屬關系，國家土地督察制度不能完全等同土地政策執行中的監督環節，土地政策主要是調整人與地的關系[3]，國家土地督察制度主要是調整土地政策執行過程中的行政管理關系，協調政府間在執行土地政策上的一致性。

1.1 督察機構相對獨立

世界上僅有兩個國家實行土地督察制度，一個是中國，另一個是俄羅斯（原蘇聯）。俄羅斯土地督察制度有40余年的歷史，有完善的土地管理法律法規、督察條例、組織機構、工作內容和運行機制，職能分屬聯邦不動產登記地籍和測繪局、農業部耕地利用督察局和資源環境部生態環境督察局三個部門，分別建立俄聯邦、聯邦主體、地市三個層級的行政管理系統。而中國的土地督察制度，法律層級較低，主要是依據《國務院辦公廳關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》，僅在國家級層面建立了土地督察機構，實際上是國務院授權國土資源部，由國土資源部領導兼任國家土地總督察、副總督察，并在部內設總督察辦公室，以國務院派駐形式向地方派出9個直屬土地督察局和60余名土地督察專員，是一個準獨立的行政管理組織系統[4]。這種相對獨立的組織體制，沒有西方國家代表議會監督那樣獨立，有點類似國內的審計署，但僅是專項督察，類似于行政系統內的監察機構，卻又得到國務院的單獨授權。這種體制是源自于中國秦漢時期的行政監察御史制度[5]，隨著時代的變遷，又賦予了新的內涵。

1.2 督察范圍相對明確

按照國家土地督察制度的設計，其主要職能是：（1）守護18億畝耕地紅線和土地管理法律法規；（2）護航國家實施土地調控政策；（3）促進土地管理改革、土地法律法規政策的完善。

1.3 督察機制相對完善

通過國家土地督察機構近幾年來的努力，已基本形成了一套具有中國特色的督察制度運行機制，即密切貫徹“圍繞一條主線，抓住三個重點，建立三個機制”的基本思路，合理運用“四項權力”，重點開拓“三個方法”的全方位、立體式制度運行網（圖1）。具體來說，就是：（1）以監督檢查省級及計劃單列市人民政府土地利用和管理情況為主線。（2）以監督檢查省級及計劃單列市人民政府耕地保護責任目標落實、貫徹中央關于運用土地政策參與宏觀調控要求和推進土地政策完善情況為重點。（3）逐步建立發現機制，及時發現督察范圍內的土地違法違規情況。（4）合理運用國家賦予國家土地督察機構的調查權、審核權、糾正權和建議權。（5）重點開拓專項督察、例行督察和審核督察，以確保國家土地政策執行的正確性。此外，土地督察機構還建立了一系列土地督察工作問責、異地任職、定期交流等制度以及開展經常性調查研究，為保障土地督察業務正常開展提供支撐[6]。

圖1 國家土地督察制度運行機制Fig.1 The operation of land supervision system

2 國家土地督察制度實施績效評估的相關研究述評

2.1 政策評估理論的發展

在不同時期，人們對政策評估內涵有不同的理解，但總的趨勢是從實證本位到規范本位的轉變[7]。自1951年美國學者拉斯韋爾提出“政策科學”概念后，政策研究便逐漸成為一門顯學，研究范疇也從決策前的政策分析逐漸擴展到整個政策執行過程[8]。奎德指出，政策評估就是調查一項進行中的計劃，就其實際成就與預期成就的差異加以衡量[9]，而戴維·那赫米阿斯對政策評估的解釋是根據政策和計劃所要實現的目標，而對其目標實現效果做出一個客觀、系統、經驗性的研究[10]，美國政策研究學者斯圖亞特·那格爾則認為政策評估關心的是所有的東西對政策目標實現是否有用[11]。這三個概念都將政策評估看作是通過科學實證研究來檢驗預定目標與實際效果的差異。然而，這種目標主導的方法卻不能解決公共政策的“價值問題”。為此，威廉·鄧恩指出，政策評估是用多種質詢和辯論的方法來產生和形成與政策相關的信息，使之有可能用于解決特定政治背景下的公共問題[12]，豪立特和拉米什則進一步認為，政策評估是涉及對政策所服務的目標以及政策所使用的手段的評估[13]。陳振明下了一個較為完整的定義，認為政策評估是依據一定的標準和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關這些方面的信息，作為決定政策變化、政策改進和制定新政策的依據[14]。顯然，這些定義的出發點已經不僅僅是確定的政策目標，而是關注政策評估的政治性與價值性。

2.2 政策評估價值的回歸

運用科學管理技術的現代政策評估始于20世紀30年代美國的霍桑實驗，而以社會研究方法的綜合評估則始于對羅斯福總統新政進行實驗成效分析的史蒂芬[15]。美國學者古巴和林肯以價值取向將政策評估劃分為4個階段：（1）測量取向階段，興起于20世紀初期，主要受到社會科學行為主義和科學管理運動的影響；（2）描述取向階段，出現于20世紀40年代，主要強調對政策目標優缺點的客觀描述；（3）判斷取向階段，出現于20世紀60年代中期，認為政策評估不僅針對政策績效，而對政策目標本身也需要評估；（4）回應與建構主義階段，重視環境對評估實踐的影響，突出評估者的中立角色，肯定社會中存在的多元價值觀，政策評估就是回應辯論和批判，并努力使其與社會環境相適應[16]，被認為是對前三代的替代，已開始從經驗實證主義回歸到政策的規范本質。

2.3 政策評估指標的演進

傳統的政策評估指標源于1966年社會學家鮑爾的以社會指標追蹤公共政策對于社會發展影響的思想[17]。其主要特點是：（1）一個分析或描述主客觀情況變遷的技術；（2）一種時間序列的資料，可以實現長期的比較與分析；（3）具有評估政策效果的作用，可以描述公共政策影響社會的狀況[18]。納克邁爾斯夫婦把社會指標歸納為3種類型：（1）描述性指標，主要對社會變遷與條件的一般性測量；（2）產出描述指標，主要對社會過程最后產物的測量；（3）分析性指標，主要對于社會過程的概念模式所作的測量。但社會指標僅能作為觀察社會整體趨勢的一種參考指數，無法斷定指標與政策間的直接因果關系[19]。為此，MacRae積極倡議建構政策指標，政策指標主要包含凈經濟效益、主觀性福利與公平性三個方面，凈經濟效益是以貨幣性價值當作衡量的單位，可作為某一政策成本效益的分析；主觀性福利是衡量政策利害關系人對某一政策感到滿足或是快樂的程度；分配價值的公平性是強調福利分配的情形甚于社會福利的總和。政策指標還往往表現對需要者或弱勢團體的照顧[20]。

2.4 政策評估模型的轉變

在政策評估中采用什么樣的評估標準，是學術界爭論最多的問題。根據不同的評估標準，瑞典學者Vedung歸納了單目標10個政策評估模型[21]，并歸為三類：（1）專業類模型，對于專業性非常強的政策，采用專家同行評議模型。（2）效果類模型，由于對政策評估往往屬于事后測評環節，因而常常將政策實施效果作為評估標準。根據不同的側重點，效果又可分為5種導向模型。（3）經濟類模型，經濟類模型主要可分為生產率模型和效率模型；效率模型又包括成本—效率模型和成本—效果模型兩個模型。隨著政策評估理論模型的發展，多目標評估模型越來越受到重視[22]。一種源于企業的綜合性多目標績效評估模型——平衡記分卡模型在政策評估領域逐漸受到關注。

3 基于平衡記分卡模型的國家土地督察制度實施績效評估框架

平衡記分卡由哈佛大學商學院羅伯特·S·卡普蘭教授和諾朗頓研究所所長大衛·P·諾頓在1992年提出，其基本思路是圍繞企業戰略目標，用最關鍵的4個角度來評估企業績效，即財務角度、客戶角度、業務流程角度和學習與成長角度[23]。據Bain和Company調查，50%以上的北美企業曾采用過平衡記分卡模型作為企業績效評估方法[24]。美國北卡羅來納州夏洛特市政府在1995年開始嘗試平衡記分卡進行戰略規劃和績效考核，美國交通運輸部的一個下屬機構——采購部在2000年運用這種方法，將得克薩斯州運輸部的戰略目標分解成外部效益、顧客滿意度、雇員發展和內部過程優化4個方面后進行績效評估，此外，美國國防部、聯邦航空署、空軍、海軍等機構以及英國、澳大利亞、瑞典、加拿大等公共部門也相繼采用平衡記分卡作為戰略和績效管理工具[25]。國內南京市地稅局也根據自身的職能特點將平衡記分卡模型進行了兩次開發并用于組織績效評估[26]，2007年河南省交通廳公路管理局運用平衡記分卡模型對農村公路建設政策進行了評估[27]，都相繼取得了成功。

李銳[28]、楊學軍[26]等在研究平衡記分卡在政府績效評估中的應用時指出，盡管在戰略目標、財務指標、客戶需求、業務流程、學習與成長等具體內容上，政府組織與企業組織存在著差異，但兩者在采用這種方法的價值取向、管理制度和技術要求上是契合的。他們進而對其修正，將組織戰略或戰略目標對應政府職能或政策預設或目標，將顧客角度對應管理達標，包括業務達標、服務群眾達標等，將財務角度對應職能行使，包括管理成本、重點項目、目標實現程度、辦公經費、管理經費、專項業務經費等，將業務流程對應內部管理流程，包括管理規范、管理協調、管理及時、制度建設等，將學習與成長對應學習和發展，包括人員學習、信息系統、機構回應、組織彈性等。

通過上述理論分析，對于保障國家土地政策正確實施這個政策目標，可以分解為預期目標實現程度、組織運行及制度建設、土地督察制度實施效果和社會評價4個維度。（1）對應平衡記分卡的財務角度，預期目標實現程度主要評估國家土地督察機構的職責履行情況。財務指標是企業業績性指標，土地監督機構職能履行指標也是業績性指標。對于政府組織來說，組織的優劣不僅表現在財務指標，更表現在職能的履行和目標的實現上，因而分別從服務土地管理決策、監督檢查地方人民政府耕地保護目標責任制的落實、土地調控政策的執行、依法依規管地用地等方面的目標實現程度進行分析和評估。（2）對應平衡記分卡的內部流程，組織運行及制度建設主要評估國家土地督察機構內部管理是否規范、合理和協調，分別從組織結構和隊伍建設、核心業務體系建設、主要工作機制建設、技術支撐體系建設與日常管理規則體系建設等5個方面進行分析和評估。（3）對應平衡記分卡的學習與成長角度，土地督察制度實施效果主要是評估國家土地督察機構的履行職能能力。分別從促進耕地保護制度的落實、保障國家土地供應政策規范執行、維護國家土地收益和被征地農民權益、規范地方人民政府的土地利用和管理行為、促進土地管理制度的建設等方面的投入產出進行分析和評估。（4）對應平衡記分卡的顧客角度，社會評價主要評估國家土地督察機構獲取社會各層面的滿意程度。分別從公眾認知度、媒體關注度以及社會認可度等方面進行分析和評估（圖2）。

圖2 國家土地督察制度實施績效的評估內容Fig.2 The BSC based evaluation of land supervision system

4 國家土地督察制度實施績效評估指標的篩選與應用

國家土地督察制度實施績效評估的4個維度蘊含了現代政策評估的價值取向：（1）平衡記分卡模型各維度間互為聯系、層層推進的關系，體現了政策評估的回應與構建價值理念。（2）戰略目標與潛在能力的結合，突出潛在能力；社會指標與政策指標的結合，突出政策指標；事實指標與價值指標的結合，突出價值指標等特征，體現了政策評估的政治、價值和規范等多元屬性，代表著政策評估的發展趨勢。（3）多目標的績效評估模型將現代政策評估技術——定性和定量分析融為一體。為了將這些理論價值落實到具體的評估實踐當中，本研究做了下列工作。

4.1 評估指標的篩選

評估指標是度量政策行為績效大小或是否有價值的工具。要使這種測度工具有效而可信，測評結果全面、客觀、準確地反映國家土地督察制度實施的實際水平、發展趨勢與規范價值，必須遵循一定的原則和方法。（1）理論遴選，基于對國家土地督察制度的內涵與結構分析，評估組確立了系統性、可操作性、有效性、可比性和動態性為本次理論遴選評估指標的原則。同時，在文獻調研和多次專家座談的基礎上，采用層次分析、頭腦風暴和德爾菲法等，從預期目標實現程度、組織運行及制度建設、土地督察制度實施效果和社會評價4個維度理論遴選了70個評估指標組成了第一輪評估指標。（2）專家篩選，在理論遴選基礎上，評估組精心選擇了國內土地管理、政策績效評估領域的若干頂級專家，在北京組織了多次專家咨詢會。通過專家咨詢會議充分發揮專家集體智慧，對第一輪理論遴選評估指標體系進行了深入的討論、分析、評估、篩選和修正，提出99個評估指標組成第二輪評估指標。（3）問卷調查，評估組隨后設計調查問卷，在全國范圍內選擇若干土地管理和政策績效評估專家對第二輪評價指標進行問卷篩選調查，以組成第三輪評估指標。第三輪收到有效專家調查問卷37份。通過隸屬度分析，即對被選專家對某一特定評估指標篩選頻率進行分析后，選取隸屬度0.4以上的38個評估指標。（4）最后經過在北京召集相關專家進行修正后，評估組最后確定42個評估指標組成第4輪評估指標（表1）。

4.2 評估指標的應用

本研究做了以下工作：（1）將評估指標分成定性與定量兩類，定量指標可直接從現有資料或調查中獲取，定性指標則需要根據心理測量量表進行量值轉換；（2）分別設計了適合地方政府領導、國土資源系統干部和社會公眾等調查對象的三份國家土地督察制度實施調查子問卷；（3）選擇政府官員集中培訓、土地管理政務系統平臺和暑期學生探親等機會，隨機對政府官員、土地管理系統干部和社會公眾進行實證調查；（4）收集調查問卷表，將有效采集數據進行無量綱化處理后，運用SPSS統計軟件對政府官員、土地管理系統干部和社會公眾進行分別統計分析和綜合統計分析；（5）撰寫國家土地督察制度實施績效評估分析報告。

5 結論與展望

本文通過對國家土地督察制度的內涵分析、國家土地督察制度實施績效評估相關理論回顧和運用平衡記分卡理論，提出國家土地督察制度實施績效評估的理論分析框架，并依據這個理論分析框架，提出評估指標的理論遴選原則和實證篩選方法，進而通過實證篩選建立了國家土地督察制度實施績效評估指標體系，并按實際需要設計了針對政府官員、土地管理系統干部和社會公眾的國家土地督察制度實施績效評估子指標體系。

鑒于本次評估工作的實際需要，建立評估理論分析框架和篩選評估指標主要是為了確定評估范圍和評估重點，評估指標的相關分析、辨別度分析以及評估指標的效度、信度檢驗等還有待于進一步研究。在更深層次上，還將以本研究成果為基礎，對國家土地督察制度預期目標實現程度、組織運行及制度建設、土地督察制度實施效果與社會評價方面進行深入調查，并試圖在以下3個方面有所突破：（1）分析前者與后者之間的內在結構關系，探討不同方面對社會評價的作用方式、作用路徑和作用強度；（2）探討不同方面對改善和提高社會評價的作用方式、作用路徑和作用強度；（3）構建國家土地督察制度預期目標實現程度、組織運行及制度建設、土地督察制度實施效果與社會評價的路徑分析模型。

表1 國家土地督察制度實施績效評價指標體系Tab.1 Performance evaluation index system of land supervision system

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