鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃與村鎮(zhèn)體系規(guī)劃協(xié)調(diào)評價

張亞麗，黃珺嫦，蔡運龍，田華文，別乾龍

（1.河南農(nóng)業(yè)大學資源與環(huán)境學院，河南省高校農(nóng)業(yè)資源利用工程技術(shù)研究中心，河南鄭州450002；2.北京大學城市與環(huán)境學院，土地科學中心，地表過程分析與模擬教育部重點實驗室，北京100871）

協(xié)調(diào)是指兩個以上系統(tǒng)之間或系統(tǒng)內(nèi)各要素之間在尊重客觀規(guī)律，把握系統(tǒng)相互關(guān)系原理的基礎上，綜合運用各種手段、方法和力量，依靠科學的組織和管理，使系統(tǒng)之間或系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間比例得當、共同促進的互惠互利狀態(tài)或態(tài)勢[1]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃與村鎮(zhèn)體系規(guī)劃（簡稱“兩規(guī)”）都是中國城鄉(xiāng)復合區(qū)域空間規(guī)劃的主要組成部分，長期以來一直是指導土地利用和村鎮(zhèn)建設的重要依據(jù)。然而，“兩規(guī)”在指導思想、規(guī)劃重點、規(guī)劃方法及研究的深度、規(guī)劃實施狀況及規(guī)劃地位等方面存在較大差別，歷來存在不協(xié)調(diào)的問題[2]。在當前城市用地增量遭遇瓶頸、需重點挖掘存量的情形之下，城鎮(zhèn)化用地正大量擴展至村鎮(zhèn)土地，使“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的需求日益強烈。

在一些國家，土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃基本處于統(tǒng)一的國土規(guī)劃或者區(qū)域規(guī)劃的控制約束之下，規(guī)劃理念較為統(tǒng)一、分工明確、協(xié)調(diào)機制健全，兩種規(guī)劃沖突矛盾的問題并不突出[3-4]。中國現(xiàn)階段關(guān)于“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的研究主要集中在“兩規(guī)”矛盾的根源、“兩規(guī)”產(chǎn)生差異的技術(shù)問題和“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的解決途徑等方面。吳宗珍[5]分析了小城鎮(zhèn)發(fā)展占用耕地的原因，提出在規(guī)劃編制過程中土地管理部門和規(guī)劃管理部門應合作編制城鎮(zhèn)發(fā)展控制區(qū)和基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃；馮薇[5]分析村鎮(zhèn)建設用地過快增長的原因，提出了在村鎮(zhèn)體系規(guī)劃設計中促進土地集約利用的措施和方法；沈曙文[7]提出在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃中采用“四定”（定量、定位、定性、定序）的方法達到土地用途管制的目的；張軍民[8]提出通過協(xié)調(diào)“兩規(guī)”中技術(shù)標準，建立戶均指標體系實現(xiàn)新時期村莊規(guī)劃控制；王昊[9]從“兩規(guī)”的規(guī)劃層次出發(fā)，綜合考慮其他規(guī)劃的影響，提出了“兩規(guī)”協(xié)同耦合的理論框架。但迄今為止，國內(nèi)關(guān)于“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的研究仍以城市級別的居多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的較少，且以定性分析為主。因此，本文通過分析“兩規(guī)”協(xié)調(diào)評價的目的和途徑，建立評價指標體系，構(gòu)建“兩規(guī)”實施評價和協(xié)調(diào)度定量評價模型，提出加強“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的途徑，以為正在開展的第三輪土地利用總體規(guī)劃修編、新農(nóng)村村莊規(guī)劃建設和促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提供借鑒。

1 土地利用總體規(guī)劃與村鎮(zhèn)體系規(guī)劃協(xié)調(diào)評價的目的和思路

“兩規(guī)”均以土地合理利用布局為核心，以國家法規(guī)為依據(jù)，以高層次規(guī)劃為指導，在操作程序、預測方法、表現(xiàn)形式等方面上基本類似，為“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)提供了可能。鑒于村鎮(zhèn)體系規(guī)劃屬于發(fā)展性規(guī)劃，側(cè)重于城鄉(xiāng)空間控制、引導和發(fā)展；而土地利用規(guī)劃屬于計劃性規(guī)劃，側(cè)重于土地資源的合理利用和保護，尤其是耕地保護[9]，“兩規(guī)”協(xié)調(diào)定量評價既要體現(xiàn)各自的規(guī)劃理念和主導思想，又要體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、土地資源可持續(xù)利用的共性，具體為規(guī)劃目標的執(zhí)行完成情況、規(guī)劃付諸實施后產(chǎn)生的經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益等。因此，“兩規(guī)”協(xié)調(diào)評價的主要思路為：（1）通過遴選規(guī)劃實施評價的指標體系和確定各指標權(quán)重，進行各自實施情況的定量評價，識別“兩規(guī)”各自實施中存在的問題；（2）構(gòu)建“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的指標體系，進行協(xié)同分析，識別“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)程度，分析“兩規(guī)”沖突的典型特征；（3）根據(jù)評價結(jié)果，分析“兩規(guī)”實施中個性和共性問題產(chǎn)生的原因，提出解決和調(diào)控的措施。

2 土地利用總體規(guī)劃與村鎮(zhèn)體系規(guī)劃協(xié)調(diào)評價方法

2.1 對土地利用總體規(guī)劃的評價

對規(guī)劃實施的評價，評價指標的遴選是關(guān)鍵的一步，應依據(jù)全面性和針對性、數(shù)據(jù)易收集、易于量化等原則。趙小敏等[10]在土地利用規(guī)劃實施評價中，將評價指標分為執(zhí)行指標和效果指標。本文重點選擇了一些用地指標和社會經(jīng)濟指標。其中，執(zhí)行指標可以分為完成性指標和限制性指標，效果指標包括社會公眾認知度、經(jīng)濟增長率和農(nóng)民人均純收入增長率，以此建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃評價指標體系（表1），指標標準化采取以下公式：

式1—3中，Ai為指標的標準化值；Si為標準值或限制值；Xi為執(zhí)行指標的規(guī)劃執(zhí)行值或效果指標的效果指標值；C為刻劃模糊度的常數(shù)，這里取C=1.1（系統(tǒng)模糊度低）。執(zhí)行指標中完成性指標利用式1，限制性指標中上限指標利用式2，下限指標利用式3；效果指標中社會公眾認知度通過實地調(diào)查得出，經(jīng)濟增長率和農(nóng)民人均純收入增長率計算出來以后，設定標準值定為100，利用式1進行標準化。利用層次分析法和特爾菲法確定指標權(quán)重，利用式4計算土地利用總體規(guī)劃的合格程度，依據(jù)表2得到評價結(jié)果。

式4中，f（x）為土地利用規(guī)劃評價函數(shù)；Xi為第i個土地利用總體規(guī)劃評價指標標準化值；ai為第i個土地利用總體規(guī)劃評價指標權(quán)重。

2.2 對村鎮(zhèn)體系規(guī)劃的評價

對村鎮(zhèn)體系規(guī)劃實施的評價，主要分析鎮(zhèn)區(qū)的公共設施是否種類齊全、能否夠滿足經(jīng)濟社會的發(fā)展，人均建設用地面積是否超標、調(diào)整幅度是否合理、鎮(zhèn)區(qū)建設用地的比例是否合理、社會公眾支持率如何、環(huán)境是否改善和投入產(chǎn)出率是否提高等。因此，設立執(zhí)行指標和效果指標兩個指標準則層，其中，執(zhí)行指標可以分為完成性指標、限制性指標，效果指標包括社會公眾認知度、環(huán)境改善率和投入產(chǎn)出率，建立村鎮(zhèn)體系規(guī)劃評價指標體系（表1），同樣利用式1—3計算各指標的標準化值。

利用層次分析法和特爾菲法構(gòu)造判斷矩陣并進行一致性檢驗，確定指標權(quán)重，利用式5對村鎮(zhèn)體系規(guī)劃的執(zhí)行情況進行定量分析，根據(jù)表3可以確定其合格程度。

式5中，g（y）為村鎮(zhèn)體系規(guī)劃評價函數(shù)；Yi為第i個村鎮(zhèn)體系規(guī)劃評價指標標準化值；bi為第i個村鎮(zhèn)體系規(guī)劃評價指標權(quán)重。

2.3 土地利用總體規(guī)劃與村鎮(zhèn)體系規(guī)劃協(xié)調(diào)度分析

土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)體系規(guī)劃協(xié)調(diào)意味著f（x）與g（y）的相對離差即變異系數(shù)Cv越小越好，于是：

因f（x）與g（y）均大于0，因此Cv最小的充分條件是：

參照申金山等[11]關(guān)于城市基礎設施與社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)度計算方法，利用變異系數(shù)原理構(gòu)建協(xié)調(diào)度C，以定量表達土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)體系規(guī)劃之間發(fā)展水平或狀態(tài)的相互協(xié)調(diào)度。

式8中，C為“兩規(guī)”協(xié)調(diào)度；k為調(diào)節(jié)系數(shù)，C值非負，因此k取2。

協(xié)調(diào)度C取值在0—1之間，最大值亦即最佳協(xié)調(diào)狀態(tài)；反之，C越小，越不協(xié)調(diào)。然而，當f（x）與g（y）均較小時，只要兩者非常接近，C值都會接近1，即出現(xiàn)偽協(xié)調(diào)狀態(tài)。為了彌補這一不足，對C進一步修正，得到定量描述“兩規(guī)”協(xié)調(diào)度及發(fā)展水平的綜合指標。

表1 “兩規(guī)”協(xié)調(diào)評價指標體系Tab.1 Assessment index system for Two Plans’coordination assessment

表2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃定量評價取值區(qū)間Tab.2 Value range of quantitative assessment degree for comprehensive town land use plan

表3 村鎮(zhèn)體系規(guī)劃定量評價取值區(qū)間Tab.3 Value range of quantitative assessment degree for village-town system plan

式9中，D為協(xié)調(diào)發(fā)展度；α、β為待定權(quán)重，這里認為“兩規(guī)”同等重要，故均取0.5。

根據(jù)協(xié)調(diào)發(fā)展度D的大小將“兩規(guī)”的整體協(xié)調(diào)發(fā)展狀況劃分為5類（表4）。依據(jù)f（x）值和g（y）值的對比關(guān)系，劃分為土地利用總體規(guī)劃滯后型、同步型和村鎮(zhèn)體系規(guī)劃滯后型3種基本類型。

表4 “兩規(guī)”協(xié)調(diào)定量評價取值區(qū)間Tab.4 Value range of coordination degree for Two Plans’quantitative assessment

3 土地利用總體規(guī)劃與村鎮(zhèn)體系規(guī)劃協(xié)調(diào)途經(jīng)

在中國現(xiàn)行的規(guī)劃體制下，村鎮(zhèn)體系規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃編制分屬不同的規(guī)劃體系，分別依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》[12]和《中華人民共和國土地管理法》[13]，分別由規(guī)劃（建設）部門與國土（土地）管理這兩個同級的部門負責，均在各自的行政體系內(nèi)完成且均接受其直接上級行政部門的指導與監(jiān)督，難以進行應有的有效溝通。為了實現(xiàn)村鎮(zhèn)建設的有效發(fā)展和土地資源的可持續(xù)利用，應從以下方面提高“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)度。

（1）規(guī)劃體系協(xié)調(diào)。不同的規(guī)劃體系導致“兩規(guī)”技術(shù)路線、任務、內(nèi)容和深度等出現(xiàn)差異，是影響“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的關(guān)鍵，應嘗試逐步完善規(guī)劃體系，把“兩規(guī)”作為專項規(guī)劃進行編制，由整體到局部，由原則到具體，由規(guī)劃到實施，形成一個完整的國土規(guī)劃體系。“兩規(guī)”各自的編制、監(jiān)督和實施管理機構(gòu)應加強協(xié)作，統(tǒng)一“兩規(guī)”的編制思路，綜合考慮控制性與非控制性因素與指標，協(xié)調(diào)好土地控制與村鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)系。

（2）規(guī)劃期限協(xié)調(diào)。土地利用總體規(guī)劃自20世紀80年代在中國范圍內(nèi)開展，1996年開始進行全國性的土地利用總體規(guī)劃編制、修訂工作，目前正在開展第三次土地利用總體規(guī)劃修編。村鎮(zhèn)體系規(guī)劃指導思想和編制路線與城市規(guī)劃大致相同，但尚沒有形成完整的規(guī)劃理論體系，在許多地方編制工作比較落后，在時間上與土地利用總體規(guī)劃很難一致。今后，應盡可能實現(xiàn)同步規(guī)劃，保證兩項規(guī)劃在基期、近期和遠期時限上的一致性，而且最好同國民經(jīng)濟和社會發(fā)展5年計劃和長遠規(guī)劃的期限保持一致，以便與地方國民經(jīng)濟發(fā)展目標相協(xié)調(diào)。

（3）規(guī)劃發(fā)展方向和用地范圍協(xié)調(diào)。土地利用總體規(guī)劃編制思路是依據(jù)上一級下達的控制指標，以供給制約和引導需求為基本原則，重在控制；而村鎮(zhèn)體系規(guī)劃屬于無控制規(guī)劃，村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模是建立在對村鎮(zhèn)的社會經(jīng)濟、歷史地理、資源產(chǎn)業(yè)政策和人文背景等多因素綜合分析的基礎上，重在從需求出發(fā)，著眼于發(fā)展。因此，村鎮(zhèn)體系規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)用地規(guī)模及范圍常常大于土地利用總體規(guī)劃確定的方案，土地利用總體規(guī)劃難以在用地數(shù)量、性質(zhì)、位置、期限等方面滿足村鎮(zhèn)體系規(guī)劃的需要。今后，“兩規(guī)”的實施應當在相同的發(fā)展方向和地域范圍內(nèi)進行，使城鎮(zhèn)用地范圍能反映出城鎮(zhèn)的發(fā)展方向，城鎮(zhèn)發(fā)展方向在城鎮(zhèn)用地范圍內(nèi)得以落實。

（4）規(guī)劃編制的人口、用地等基礎數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)。“兩規(guī)”中的人口統(tǒng)計口徑應一致，確定的人口規(guī)模應相同，土地分類體系應統(tǒng)一，以保證規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)可比。此外，還應做好“兩規(guī)”的城鎮(zhèn)規(guī)模預測值與非農(nóng)業(yè)建設用地指標相協(xié)調(diào)、“兩規(guī)”各自的建設工程規(guī)劃項目相協(xié)調(diào)、“兩規(guī)”的城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)與基本農(nóng)田劃定相協(xié)調(diào)等工作。

4 結(jié)論和討論

隨著規(guī)劃管理體制、規(guī)劃體系改革新思潮的興起，中國空間規(guī)劃體系整合的時機已經(jīng)到來，土地利用總體規(guī)劃與村鎮(zhèn)體系規(guī)劃的協(xié)調(diào)已經(jīng)勢在必行。本文在明確了“兩規(guī)”協(xié)調(diào)評價的目的和程序后，構(gòu)建了“兩規(guī)”協(xié)調(diào)評價的指標體系，提出了基于協(xié)調(diào)度模型的“兩規(guī)”協(xié)調(diào)評價方法。當前影響“兩規(guī)”協(xié)調(diào)度的根本原因是“兩規(guī)”規(guī)劃管理體制的差異，具體表現(xiàn)在“兩規(guī)”規(guī)劃區(qū)范圍、預測人口規(guī)模和建設用地指標不同等方面。今后，應考慮逐步完善規(guī)劃體系，加強規(guī)劃管理部門的協(xié)作，從規(guī)劃思路、規(guī)劃期限、規(guī)劃發(fā)展方向和規(guī)劃范圍、規(guī)劃人口和用地基礎數(shù)據(jù)等方面實現(xiàn)“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)。此外，應該定期評價“兩規(guī)”協(xié)調(diào)發(fā)展情況，揭示“兩規(guī)”不協(xié)調(diào)表現(xiàn)特征及根源，結(jié)合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及其它相關(guān)規(guī)劃，考慮是否對“兩規(guī)”進行修編。

文中提出的“兩規(guī)”協(xié)調(diào)度評價指標僅涉及用地指標和效果指標兩類，未涉及到功能布局的“時空域”及各邊界識別等因素，對社會經(jīng)濟等彈性指標考慮也不夠詳細。今后應該按照城鄉(xiāng)發(fā)展和基本農(nóng)田管護等需要，建立剛性與彈性互補的“兩規(guī)”協(xié)調(diào)評價指標體系。此外，應該致力于研究統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)體系規(guī)劃元數(shù)據(jù)，結(jié)合地域特點加強規(guī)劃管理的信息化建設，開發(fā)輔助規(guī)劃編制信息管理系統(tǒng)和“兩規(guī)”協(xié)調(diào)智能識別模塊，為實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化管理和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供技術(shù)支撐。

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