完善住房保障制度支持系統建設

作為“國務院保障性安居工程領導協調小組”的牽頭部門，住房和城鄉建設部正抓緊起草《基本住房保障條例》，起草完成后將交國務院法制辦審訂。“條例”草案擬對保障性住房的公平分配、退出管理等方面的制度和路徑進行規定。

住房保障是一個系統工程，涉及到許多部門或方面，如國家或地方財政、銀行、土地、稅收、房地產等。因此，要完善住房保障制度或體系建設，也必須相應地完善這些相關部門或住房保障支持系統的機構機制和政策的建設。

（一）加大國家與地方政府財政對保障性住房支持的力度

政府對保障性住房管理，首先就是提供財政支持。從當代世界各國對保障性住房管理的情況來看，首要的任務就是對保障性住房實行財政上的支持，或者說保障性住房的資金，主要來源于國家與地方的財政。而且，保障性住房資金，在國家或地方財政支出中都占有相當大的比重。有關資料顯示，我國香港2006年政府用于廉租住房的財政支出約為160億港元，占政府財政總支出6%。英國政府用于支持非贏利組織興建保障住房和對低收入者的租金補貼，一直保持在占GDP2%，占政府公共支出的6%左右的水平上。新加坡政府1990年用于保障性住房建設的年度投資總額占到GDP的9%。美國不包括地方政府（州政府），僅中央政府（聯邦政府）每年用于保障性住房的資金約為150億美元，2005年達到了350億美元。法國政府，每年都按照一定的比例將住房保障資金列入財政預算，專款專用。總的來說，國家與地方政府，必須拿出一定比例的財政資金，列入年度預算專項支出，不僅是保障性住房資金的重要來源，而且是最穩定的構成部分。

根據國家有關規定，目前我國用于保障住房的資金，主要是由政府財政資金、公積金增值部分以及土地出讓金構成的。在住房保障資金構成中，土地出讓金占有相當的比例。但是，從發展上看，特別是隨著城市化的完成，土地出讓規模的縮小，以及財稅體制改革的深化，“土地財政”規范化，這部分收益會相應地減少。所以，從長遠看，必須加大政府對保障性住房的財政投入。為此，就必須通過法律的手段，在國家或地方政府財政預算中，規定財政收入的一定比例用保障性住房支出。也就是說，隨著政府職能的轉變，必須相應地改變國民收入分配的格局，實現財政收入向民生領域的傾斜。

（二）完善住房公積金管理制度，加大對保障性住房的支持

根據住房制度改革的要求，我國于1998年正式建立住房公積金制度。住房公積金是住房保障制度的重要構成部分。按照國際上住房保障制度模式的劃分，住房公積金制度屬于普惠性的住房保障制度構成部分。

根據我國公積金制度的規定，住房公積金是由職工工資按比例繳納和單位按照相應比例補貼兩個部分構成，并以個人賬戶保存在住房公積金中心，歸職工個人所有。職工可以用來購買住房（或用于住房貸款）、支付房租以及建設住房等方面支出。目前住房公積金管理方面存在的問題主要是，公積金制度建立的還不普遍，覆蓋面還比較小，即應當建立住房公積金的單位或部門還沒有完全建立起來；住房公積金支取方面與使用方面還存在一些不完善的地方。

城市政府把住房公積金管理中心集中起來的資金，用于保障性住房建設是與住房公積金的性質相適應的，是沒有問題的。但是，如果按照目前有關規定，把住房公積金增值的一部分用于保障性住房建設，則是需要研究的。因為住房公積金是屬于職工個人的金融資產，資產增值的部分自然也應當歸職工個人所有。把屬于職工個人金融資產的增值部分，用于公共支出，是違背市場經濟原則的。所以，在完善住房公積金管理和使用時，一方面要加大住房公積金對住房保障支持的力度；另一方面，就是要規范住房公積金增值部分所有權與支配權，把住房公積金增值的部分歸還給職工個人。

（三）深化土地管理制度改革，加大土地收益對保障性住房的支持

土地或土地資源數量，以及土地利用結構和土地使用制度，是制約保障住房與房地產發展的重要因素。為了保證保障性住房建設用地，必須進一步轉變政府職能，改變“土地財政”的狀況，深化土地使用制度改革，加強土地使用管理，大力支持保障性住房建設用地。

1.根據土地利用總體規劃的要求，嚴格執行經中央批準的土地利用計劃。在這方面，北京做得比較好。據了解，經中央批準的北京2011年住房用地供給總量為2550公頃。其中經濟適用住房用地130公頃；各類棚戶區改造用于建設中小套型商品房用地700公頃；公共租賃住房用地劃撥270公頃，出讓30公頃；限價商品房200公頃；商品住房用地1220公頃，其中中小套型商品住宅455公頃。保障性安居工程和中小套型商品房用占全部用地的70%。由此可見，只有嚴格執行中央批準的土地供應計劃，就可以滿足保障性住房建設的用地數量。

2.確保保障性住房建設用地，必須認真執行《國務院辦公廳關于進一步做好房地產市場調控工作有關問題的通知》（國辦發[2011]1號），以及為了落實國務院《通知》國土資源部下發的《關于切實做好2011年城市住房用地管理和調控重點工作的通知》與《關于加強保障性安居工程用地管理有關問題的通知》等文件精神。第一，保障性安居工程建設用地實行計劃單列，切實保證用地的要求。第二，各省（市）土地管理部門，要建立健全保障性安居工程用地審核快速通道，簡化審批程序，縮短報批審核周期，提高審批效率。第三，嚴格控制保障性安居工程建設標準，以有限的土地資源，增加更多的住房供應。公共租賃住房套型建筑面積應當控制在60平方米以內，以40平方米為主。第四，加強土地供應后的管理，對土地開發利用情況進行動態監管。

3.調整土地利用結構，完善保障性住房的地域空間布局，努力減輕保障對象經濟負擔，更好地滿足住房保障對象的需要。保障性住房在條件允許的情況下，應當盡量建設在或布局在鐵路沿線；城市主干道；地鐵出入口等地區，力求使住房保障對象在生活上更加方便，在經濟更加節省。

在這方面青島市的做法值得借鑒。青島市為了解決在城區無法拿出大塊土地集中建設保障性住房，把保障性住房建設在郊區又給居民生活帶來不方便的問題，于是采取了分散配建的方式。這樣，一方面解決了保障性建設用地的困難，另一方面又滿足了居民的基本生活需求，降低了居民生活成本。為了確保土地供應，青島市規定，所有舊城區、“城中村”改造項目，以及納入土地儲備、規劃為住宅用地的企事業單位用地，都必須嚴格按照規定比例，配建保障性住房。在配建比例上，新增規劃住宅建設用地不得低于20%；城改建項目扣除拆遷安置用房后，不得低于5%；搬遷企業用地規劃住宅建設的，根據不同情況，分別按照25%、30%、45%的比例配建。按比例配建保障性住房，不僅解決了在城區保障性住房建設用地的問題，由于融入了社會或單位的資金投入，還解決了保障性住房建設資金不足的問題。

4.深化土地使用制度改革，創新土地使用權管理。

改革開放以來，根據建設社會主義市場經濟體制的要求，進行了城市土地使用權商品化的改革。但是，按照市場經濟體制要求，建立起來的我國土地有償使用制度，在國家與用地單位土地使用權轉讓方式上，根據土地使用性質的不同，采取劃撥土地使用權和出讓土地使用權兩種方式；在土地使用權出讓一級市場上，根據土地使用性質的不同等情況，采取了招拍掛等土地出讓方式。同時，根據土地使用性質的不同，把土地出讓時間或使用年限，區分為40年、50年和70年。住宅用地年限最長為70年。但是土地使用費需要一次繳納。

一次性繳納70年土地出讓金，極大地提高了住房的價格。高昂的住房價格，把廣大中低收入人群排擠了出住房市場，不僅增加了需要保障性住房的家庭的數量，而且也提高了部分保障性住房的價格，增加了政府保障性住房的財政支出。為了降低住房建安成本和住房價格，減少政府保障性住房財政支出，減輕保障住房家庭經濟負擔，建議改70年土地使用權出讓金（土地使用權費用）或土地使用權租金為年土地使用權租金或年地租。

（四）完善保障住房信貸制度和政策。

在目前的條件下，開發建設保障性住房的房地產企業，大都需要依靠銀行的開發貸款。保障性住房開發貸款，在我國目前條件下屬于房地產開發貸款，從而使保障性住房貸款，無論是在貸款體制上，還是在貸款政策上，都存在一定的障礙或困難。為了解決保障性住房銀行貸款的困難，應當采取以下一些改革：

1.創新投融資機制。根據保障房與商品住房的不同性質，建議把商品房開發貸款與保障住房開發貸款加以區分，即把保障房開發建設貸款單獨列出來，進行分類管理，以確保銀行對保障性住房建設的支持。

2.商業銀行是自負盈虧的金融企業。在市場經濟體制下，即使是國有商業銀行，在政企、政資分離和分開的條件下，是國家或國資委管轄的資產，負有保值增值的責任。為了維護國家關于銀行貸款的有關規定，提高銀行向保障性住房建設貸款的積極性，建議加強對保障性住房建設項目管理，即使是保障性住房建設項目，也應當根據國家對開發建設項目的要求，做到“四證齊全”；同時，對于保障性住房的開發優惠貸款，國家或地方政府應當給予差額補貼，或者把由此引起的虧損，按照國家有關規定予以掛賬處理。

3.在目前的情況下，無論是房地產市場處于住房大量閑置的狀況，還是房地產市場已經處于買方市場的情況，根據住房消費屬于重要的民生的性質，以及為了實現國家關于經濟發展方式轉變的戰略，或者從居民在銀行大量儲蓄存款方面來看，銀行的房地產信貸，都應當從支持房地產開發向支持住房消費方面轉移，即銀行房地產信貸，應當大力支持住房消費，即保障性住房消費和商品性住房消費。只有這樣，房地產業才能走上健康持續發展的軌道。

4.銀行在支持住房消費信貸時，在目前的條件下，應當嚴格執行差別化的貸款政策。

（五）完善住房保障租稅費制度和政策

改革開放以來，隨著房地產業的發展，我國房地產租稅費制度（體系）雖然也逐步建立了起來，但是，還不完善。不僅在稅種、稅率等方面存在著一些問題，問題的關鍵是房地產租稅費不能反映隨著市場經濟體制的建立引起的房地產財產關系變動的狀況。

房地產租稅費涉及的問題很多，我們僅從房地產租稅費對保障性住房建設和保障住房消費的制度與消費政策方面，談幾點建議。

1.堅持和完善在保障性住房建設中，即廉租房建設、經濟適用住房建設、兩限房建設以及公共租賃住房建設的租稅費減免政策。通過租稅費減免，不僅可以降低開發商的開發建設成本，而且有效地降低了保障性住房的出售價格和租賃價格，相應地提高了保障性住房的保障水平。

2.為了有效地配置住房資源，讓更多的閑置住房進入市場，應適當地降低存量住房交易環節的稅費。這樣做，不僅可以增加住房市場的住房供給，而且國家或地方政府，還可以通過存量住房市場，收購適宜作為保障性住房的房源，從而增加保障性住房的供給。

3.盡快出臺保有環節的房地產稅或物業稅，完善房地產稅收制度。征收房地產保有環節的房地產稅，由于增加了持有房地產的成本，不僅可以遏制投資投機購房者的行為，還可以調控人們占有房地產的數量，加速存量住房流動，優化住房資源配置，促進住房合理消費。同時，要對持有過多房地產者，征收累進稅。通過征收超過一定限量住房者的累進稅，用于保障性住房支出，增加保障性住房的資金來源。

4.為了支持住房消費，對于退出或賣出保障性住房的居民，在購買用于自住房時，應當實行退稅政策，實現支持居民改善住房消費的目的。