鄂湘贛三省共建長江中游城市環保新格局

文/李兵 蔣益民 鄧興明

（作者分別為：湖北省環保廳廳長、湖南省環保廳廳長、江西省環保廳廳長）

國家“十二五”規劃將長江中游城市集群納入“兩橫三縱”城市化戰略格局，作為全國重點開發區域和促進中部地區崛起的增長極。山水相連、人文相近、經濟相融的鄂湘贛三省簽署了“共建長江中游城市集群合作框架協議”。現在我們三省環保廳廳長共同撰文，探討加強環境保護一體化，為城市集群一體化提供堅實的環境支撐，以期形成長江中游城市集群建設的環保新格局。

一、充分認識環境保護一體化在城市集群建設中的戰略意義

實現環保一體化是探索科學發展的創新路徑。以武漢、長沙、南昌為核心的長江中游地區，在全國生態格局中具有戰略地位。《全國總體功能規劃》布局的25個重點生態功能區中，有5個與這一地區密切相關。區域環保工作不僅直接影響本身的經濟發展，也事關全國的生態安全。“十一五”期間，國家批準武漢城市圈、長株潭城市群建設國家級“兩型”社會試驗區、江西建設鄱陽湖生態經濟區。“十二五”以來，黨和國家領導人在實地調研時，分別作出了“為保障全國生態安全作貢獻”、“促進綠色可持續發展”、“探索出一條經濟與生態協調發展的新路子”等指示，標志著國家賦予長江中游城市集群探索“兩型”社會、創建生態文明、保障生態安全的重大使命。加快環保一體化，提升工作合力，共同構建長江中游生態城市集群，是順應國家定位的重要舉措。

實現環保一體化是破解環境資源瓶頸的必然選擇。近年來，長江中游城市集群工業化、城鎮化進程加快，經濟增長的環境資源瓶頸日益凸顯。研究顯示，鄂、湘、贛三省均為典型的缺煤、乏油、少氣省份，一次能源對外依存度高于60%；武漢城市圈絕大部分河流和湖泊的水環境容量已基本告罄，湘江流域重金屬污染突出，江西部分區域成為我國酸雨污染較嚴重的地區之一。環境容量就是發展空間，資源稟賦決定發展路徑，在三地確保快速發展所需的自然資源和環境容量嚴重不足的情況下，只有將區域經濟規劃與環保目標有機結合起來，營造人與自然和諧相處的生態環境，才能有效降低能耗，減少污染物排放，節約資源，騰出更大的環境容量上更多新的項目，從而推動區域經濟發展。

實現環保一體化是解決突出環境問題的現實要求。隨著近年來經濟社會的快速發展，區域環境污染特征正在發生重要轉變，區域性、復合型、壓縮型環境問題日益凸顯。長江沿線城市跨界水污染時有發生；大氣污染物排放量巨大，導致區域細顆粒物濃度高、臭氧濃度高、酸雨頻率高；城市化和工業化發展擠壓生態用地面積，綠色空間破碎化嚴重。多年來治污實踐表明，靠一城、一省之力難以解決區域性的環境問題。因此，只有突破現有的行政分割體制，深入開展合作，加速實現環保一體化，才能實現根治污染的目標。

實現環保一體化是在承接產業轉移過程中實現綠色繁榮的重要保障。當前各省都在競相出臺優惠政策、進一步改善投資環境、努力創新招商方式，形成一股搶客商、爭項目的熱潮。在目前資源型產品價格形成機制尚不完善，財稅、土地政策優惠逐步趨同的情況下，如果不能保證統一的環境準入標準、環境執法力度和污染治理水平，則極易誘發地方政府“猛招商、先污染、后治理”，片面追求經濟增長的沖動，造成競相降低環境準入標準，使“環評審批走過場，違法排污零罰款”的現象死灰復燃。

二、進一步明確城市集群環保一體化的原則和工作重點

實現環保一體化，要堅持如下原則:

1.科學發展，環保優先。將發展作為第一要務，走綠色發展道路，將環保與經濟社會發展統籌考慮、統一部署，以環保支撐發展、引領發展、優化發展、服務發展，推進區域發展方式和經濟總量“雙跨越”。

2.環保惠民，促進和諧。將環境保護與治理作為改善民生的重要方面，作為政府公共服務的基本領域，注重地區環境公共服務的公平協調，改善人居環境，提高人民生活質量，防范與應對環境風險，實現環保服務民生，促進社會和諧。

3.全防全控，系統管理。將環保貫穿到國民經濟的各領域和全社會的各方面，建立全面覆蓋的環保體系。加強環保科技創新，以最小的資源環境代價謀求最大限度的經濟社會發展。實行最嚴格的環境保護制度，加強生產、流通、分配和消費的全過程環境管理，防治結合，從生產源頭和全過程減輕環境污染。

4.分類指導，共同推進。按照推進長江中游城市集群建設的總體布局，綜合考慮各地區資源環境稟賦差異，實施差別化的環境政策，集中力量解決重點流域、區域和行業的突出環境問題；堅持和依靠黨的領導，形成政府主導、各部門分工協作、全社會共同參與的工作機制，深入、扎實、有序地推進環境保護，提高生態文明水平。

實現環保一體化的工作重點:

1.優化區域發展布局。綜合考慮區域開發現狀、資源稟賦、環境容量和發展潛力等因素，制定和實施引導產業發展的政策措施。根據主體功能區劃要求，實施差別化的環境準入和環境管理政策。重點開發區堅持環境與經濟協調發展，優化產業結構，在加快發展中嚴格控制污染物排放總量，做到增產不增污。限制開發區堅持保護為主，因地制宜發展特色優勢產業。禁止開發區堅持強制性保護，劃定生態紅線，嚴禁不符合區域政策的開發活動。科學合理提高行業準入門檻，強化節能、環保、土地、安全等指標約束，嚴控高耗能、高排放和產能過剩行業新上項目，加快淘汰落后產能，積極調整能源消費結構，大力發展戰略性新興產業和服務業。

2.加強區域污染防治。大力推進“一江兩湖”等重點流域區域水污染防治，加快實施長江中下游流域水污染防治規劃。堅持“一湖一策”、“以獎促防”和績效管理，推進洪湖、梁子湖、洞庭湖、鄱陽湖等沿江湖泊群生態環境保護和生態修復。實施入江(湖)污染物總量控制，做到基本截污。加強飲用水水源地保護。建立健全城市集群大氣污染聯防聯控聯治機制，實施多種污染物協同控制。嚴格城市空氣質量管理，縣級及以上城市空氣質量未達到國家二級標準的要制定達標方案并實施。加強機動車污染防治，推進環保標志管理。綜合整治城市環境，創建環保模范城市。

3.強力推進污染減排。把污染減排目標任務納入各地區經濟社會發展規劃，分解落實到相關部門、重點企業及重點工程，并作為約束性指標嚴格考核。持續推進工程減排，加快城鄉環境基礎設施建設，加強工業點源、規模化畜禽養殖污染治理。強化結構減排，制定淘汰落后產能指導目錄，加快淘汰高耗能、高污染行業落后產能。深化管理減排，對重點污染源污染防治設施的運行嚴格監管，充分發揮減排效能。建立科學完善的減排統計、監測和考核三大體系。造紙、印染和化工行業實行化學需氧量和氨氮排放總量控制，鋼鐵行業實行二氧化硫總量控制，電力行業實行二氧化硫和氮氧化物總量控制，水泥、煤化工等行業強化二氧化硫和氮氧化物治理。

4.嚴格執行環評制度。全面推進規劃環境影響評價工作，凡依法應當進行環境影響評價的重點流域、區域開發和行業發展規劃，必須嚴格履行環境影響評價及審查程序。建立規劃環評和項目環評的聯動機制，對未依法完成規劃和規劃環評的區域，各級環保部門不得受理其項目環評文件。嚴格實施項目環境準入制度。實行項目環評審批與區域環境質量掛鉤，推進區域環境質量綜合整治；與污染減排績效掛鉤，把主要污染物總量控制指標作為建設項目審批的前置條件。對環境影響評價文件未經批準即擅自開工建設、建設過程中擅自作出重大變更、未經環境保護驗收即擅自投產等違法行為，要依法追究責任。

5.加大環境執法監管力度。建立跨區域流域環境執法合作機制和部門聯動執法機制。健全執法程序，規范執法行為，建立執法責任制。加強環境保護和污染減排的日常監管與執法檢查，開展整治環境違法企業保障群眾健康環保專項行動，嚴肅查辦環境違法案件，嚴格執行掛牌督辦和流域、區域、行業限批等督察制度。開展環保后督察，保證整改措施落實到位。建立建設項目全過程環境監管制度以及農村生態環境監察制度。推行生產者責任延伸制度。實行駐企業環境監督員資格認證和責任追究制度。推動企業環境信息公開，建立企業環境行為信用等級評價制度。建立舉報獎勵機制，加強對環境違法行為社會監督。

6.大力推進節能降耗。進一步完善節能目標責任考核評價體系，加強對各市、州政府和重點企業節能目標責任考核，落實獎懲措施。合理控制能源消費總量，將固定資產投資項目節能評估審查作為控制地區能源消費增量和總量的重要措施。

7.發展壯大環保產業。充分發揮環保法規、政策、標準的引導帶動作用，構建資金、技術、人才、服務融為一體的環保產業圈。大力推進環境服務體系建設，推動環保需求的產業化，逐步建立以企業為主體、產學研結合的環保技術創新體系，專業化、社會化的環境服務體系和具有核心競爭力的環保裝備制造產業集群。

8.加大生態保護力度。在重要生態功能區劃定生態紅線，嚴格控制影響生態功能的礦產、水電等開發建設活動。健全生物多樣性保護體系，提升重要生物資源管護能力。重點加快三峽庫區、大別山區、武陵山區、秦巴山區、贛南等原中央蘇區、南嶺山地等重要生態屏障以及“一江兩湖”等重要水域的生態修復和生態保護。加強自然資源開發利用活動中的生態保護和生態監察。大力推進生態示范創建，建設生態環保教育基地。

三、建立健全環境保護一體化的體制機制

實現區域環保一體化是一項長期的戰略任務。當前的首要任務是盡快完善目標責任、發展協商、政策法規、文明創建和環境應急五大機制，為高效有序推進工作創造條件。

建立健全城市集群生態環境保護目標責任體系和激勵機制。將長江中游城市集群環境保護工作全面納入省級政府對各市州政府目標責任制考核體系，作為一級考核指標，先期涵蓋主要污染物減排、城鄉環境質量、產業結構調整、創建環保模范城市、推進環保重點工作等5個二級考核指標；增設城市集群生態環境保護工作單項獎，與目標責任制同考核、同獎懲。

建立健全城市間環境與發展協商制度。探索建立城市集群環境保護合作機制，推進城市集群環境保護一體化。建立城市集群環保統籌會議制度、成立專題工作小組，以推動合作事項落實，保證合作的有效開展。制定出臺城市集群環境保護合作實施辦法及生態環保規劃。在生態文明創建、環境監察、環境監測、環境科技與環保產業、環境宣教等領域開展合作。

建立健全一體化的環保政策法規體系。加強區域環境立法合作，協調有序推進城市集群地方性生態環保和節能減排立法進程。各地在進行地方性環境立法前，應充分征詢相互意見，做好立法標準對接，避免地方性法規相互沖突，以更好地促進環境保護一體化發展。重點在環境保護和生態建設的責任追究、政績考核、排污許可和排污權交易、生態補償、綠色證券、綠色信貸、綠色保險、城市環境基礎設施建設等方面出臺配套的法規規章，適當擴大環境保護行政強制權。

建立健全全社會廣泛參與的生態文明建設機制。強化生態文明建設的社會監督。城市建設和經濟建設的重大建設項目要充分保證人民群眾的知情權、參與權、監督權和表決權，體現并維護人民群眾根本利益，使政府決策民主化。加強生態文明的宣傳教育，增強生態文明建設理念，使社會各界都成為生態文明的促進者和建設者。

建立健全統一高效的環境應急防控體系。從指揮協調、隊伍建設、裝備配置、信息平臺等各方面，全面提升城市集群環境安全應急能力建設水平，在全國率先建成具有現代化水平的跨區域環境應急防控體系。建立跨界環境污染事故通報協商處置機制，完善事故發生通報機制、應急監測結果互通機制、事故協調處置機制、調查情況互通機制和聯合后督察機制。