財政“大監督”理念下推進鄉鎮財政監督機制建設的研究——基于安徽省樅陽縣加強鄉鎮財政監督的思考

■何玉斌 劉 周

財政“大監督”理念下推進鄉鎮財政監督機制建設的研究
——基于安徽省樅陽縣加強鄉鎮財政監督的思考

■何玉斌 劉 周

鄉鎮是政府履行公共服務職能的基層組織，鄉鎮財政是最基層的一級政府財政，處于整個財政管理體系的末端。規范和加強鄉鎮財政資金監管，有利于國家各項政策的貫徹落實，有利于經濟社會的建設和發展，有利于人民群眾利益的落實，有利于社會的穩定發展。隨著財政部相繼出臺了《關于發揮鄉鎮財政職能作用加強財政預算管理的意見》（財預[2008]406號）和《關于切實加強鄉鎮財政資金監管工作的指導意見》（財預[2010]33號），明確了鄉鎮財政干什么的問題，即職能問題，在界定鄉鎮財政職能中就明確了資金監管的職責，突出鄉鎮財政層級，全面具體明確其工作職責、目標、任務和措施，彌補了鄉鎮財政在涉農資金監管工作中無“位置”、無職責的制度缺陷，要求將鄉鎮財政資金監管工作，作為新形勢下鄉鎮財政的工作方向和工作重點來大力推進。按照“強化內部控制、防范管理風險、提高管理效能、推進廉政建設”的原則，樅陽縣財政監督堅持以創新發展為主題，落實財政大監督理念，積極探索建立健全財政大監督工作機制，以促進財政監督的科學發展。

一、當前在構建財政大監督方面所采取的措施

（一）初步建立了全方位的財政監管約束機制

縣財政局成立了鄉鎮財政資金監管工作領導小組，由財監局局長左敏生任組長，財監局成員為小組成員。財監局具體負責組織和指導財政所開展財政資金監管工作，財政監督檢查部門積極參與，配合開展鄉鎮財政資金監管。縣財政監督局對縣級鎮財政所 （分局）加強指導與推動，化解鄉鎮財政監督工作困難。縣級財政部門密切配合鄉鎮財政監督的指導督促，逐步形成“上下聯動、管理規范、運轉高效、監督有力、保障有效”的財政監督約束機制，構建剛性“大監督”運行格局。建立了比較規范的監督檢查組織體系，充分發揮鄉鎮財政監督優勢。參照《預算法》、《會計法》、《財政違法行為處罰處分條例》和《財政檢查工作辦法》以及安徽省財政廳《關于切實加強鄉鎮財政資金監管工作的實施意見》（財農村[2010]583號）規定，結合實際制定實施了《樅陽縣鄉鎮財政監督暫行辦法》，明確了鄉鎮財政職能、監督的主體職責和監督范圍，確立監督工作目標責任制，自上而下從行政組織機構上保障和推動“大監督”運行機制的初步形成。

（二）圍繞一個目標，建立財政內部監控體系

1、圍繞“兩個安全”目標，構建財政廉政風險防控體系。按照財政部規范權力運行、加強財政風險防控體系建設的要求，圍繞確保“資金管理安全，干部成長安全”的目標，一是緊密結合財政業務，把廉政風險防控融入具體財政業務工作中，融入權力運行的關鍵領域、部位和環節；二是強化監督制約，突出重點環節，科學配置權力，規范權力運行，加強權力監督，防范權力尋租和權力濫用風險；三是牢牢抓住制度建設這個根本，從制度建設入手，實現財政工作用制度管權、按制度辦事、靠制度管人的理念，確保了從制度設計上、業務流程上預防和控制財政資金風險。

2、完善財政業務流程，構建財政大監督格局。隨著經濟體制改革特別是財稅體制改革的不斷深化，各方面對財政部門依法理財、規范管理提出了更高要求。初步建立了科學的財政預算編制規程，實現了財政預算編制工作的有章可循；建立了財政預算執行管理制度，制定了 《樅陽縣財政局預算指標管理辦法》、《樅陽縣財政性資金撥付內部管理辦法》、《樅陽縣財政局內部監督實施意見》等，明確業務股職責，規范了財政收入入庫、指標管理和資金撥付的工作流程、審批權限、時限辦結及職責分工；制定了財政決算工作規程，規范了決算編審程序，確保了財政決算依法、真實、準確、完整、及時。取消了會計核算中心對預算單位支付憑證審核（蓋戳），實行國庫集中支付制度，預算單位財務收支合法性、合規性由財政監督局負責組織實施。財政業務股日常辦理業務，監督自己逐漸成為自覺行為，法制觀念意識大大增強。通過開展內部監督檢查，突出財政的內部監督和服務型監督，使財政部門因內部管理不善造成的違規違紀問題，在審計部門審計前得以揭示，從而為財政部門主動解決問題贏得了有利時機，促使財政部門進一步完善制度，加強內部管理。

（三）依托金財工程，實施信息化監控

1、利用信息化平臺，實行在線監督。該縣“金財工程”2010年已經全面啟動，財政管理一體化信息系統為財政監督局預留了端口，可以對金財工程建立的預算管理系統、預算執行系統、工資統發系統、非稅管理系統、財稅庫銀橫向聯網等應用系統進行瀏覽，隨時獲取準確、實時的數據，實現對財政資金的動態監控和財政管理的實時監控，開展有效的在線監督，為建立事前、事中、事后一體化的預算執行動態監控機制奠定了堅實的基礎。

2、建立電子化監督檢查體系。金財工程財政管理一體化信息系統涵蓋了財政業務的全過程，實現了財政支出從預算編制、預算執行到預算監督的全程控制。構建監督網絡，利用該平臺強大功能，整合利用現有業務系統的數據，形成以預算執行管理系統為主線，部門預算編制系統、國庫集中支付系統、政府采購系統、預算單位財務管理系統等為輔線的電子化監督檢查體系，實施同步監督。日常對財政業務數據實時查詢和動態管理，對財政資金運行的各個環節進行監控，對未通過一體化平臺的專項資金監督，開展對資金使用單位專項監督檢查，逆向監督財政預算追加等指標準確、真實和合理性，提高了財政資金使用效益。

（四）以保障財政資金安全為重點，建立財政監督貫穿預算編制、執行運行機制

1、強化事前監督，延伸財政監督工作范圍。財政事前監督是一個不斷為財政事中監督和事后監督工作奠定基礎的過程，而事中和事后監督則是一個不斷鞏固和改進事前監督的過程，財政事前監督比事后監督對財政管理工作的影響更加及時。財政監督局每年年初開展預算編制審查，一是對年初預算編制采取抽查和對預算單位檢查逆向監督預算編制準確、真實、合理；二是對預算指標追加、追減和省、市下達的各項專項指標采取全面審查，除利用信息化日常監督外，半年進行一次重點檢查。豐富財政監督工作內容，向前、向后延伸財政監督工作范圍。

2、建立預算編制、執行與監督緊密銜接的運行機制。預算編制、執行與監督三位一體，財政對內樹立大監督的概念，從財政預算指標控制入手，優化財政資金撥付流程，明確財政各業務股責任和權力，財政監督對財政資金分配、撥付、使用方向、結存等動態情況進行全程監督，對管理中的異常情況進行實地調查和追蹤監控，及時糾偏。將監督工作貫穿于財政管理的全過程，真正實現“全員參與、全程控制、全面覆蓋、全部關聯”的日常監督與專項監督緊密融合的財政監督機制，切實保障財政資金管理安全，運行高效。

（五）落實責任追究，充分利用監督成果，不斷提高財政管理水平

1、利用監督成果，提高財政管理水平。切實抓好內部監督檢查中發現問題的整改落實工作，從整個經濟社會發展的宏觀層面，認識和分析問題產生的原因，多方聽取意見，實事求是地做出判斷和處理，及時有針對性地完善彌補制度缺陷，加強薄弱環節管理，發揮建設性和前瞻性作用，反映全面情況，提供全方位的服務。

2、落實責任追究，建立內部監督激勵機制。內部監督責任追究和激勵機制的目標是將財政干部置身責權利明晰的內部監督大環境之中。按照財政內部管理的內控制度，量化獎懲標準，對財政內部管理和手續傳遞過程中，哪個環節出現問題，追究哪個崗位人員責任。對于在日常工作中積極履行監督職責、開展日常業務監管、與財政專職監督機構及時溝通、反饋信息的財政干部或業務機構負責人，要給予獎勵；反之，應給予相應的批評、通報或處分，并將內部監督檢查結果作為財政部門評選先進和干部考核、任用的重要參考依據。

與此同時，鎮財政資金監管工作仍然存在許多的現實問題，有礙于資金監管工作的開展，必須要在監管過程中不斷完善和漸進。主要表現在：（1）工作職能上的缺位。樅陽縣鄉鎮財政“三權”歸縣財政局管理，但鄉鎮財政所(分局)仍存在著一定程度上受制于鄉鎮政府，致使鄉鎮財政監督缺失，資金監管存在盲區，缺乏真正意義上的資金監管，監管工作流于形式。（2）監管意識上的缺位。鄉鎮財政人員對系統的業務學習意識逐漸淡化，與新形勢下的財政資金監管工作不相適應；在專項資金的監管上，由于鄉鎮財政沒有參與基礎數據審核、項目的申報、實施，某些資金又普遍實行報賬制，由縣級主管部門和縣級財政部門負責，導致鄉鎮財政人員存在著不想管、無需管意識。（3）管理制度上缺位。鄉鎮財政運行機制中財政監督和管理的重要作用尚未充分發揮，目前鄉鎮財政監督和管理要貫穿于財政資金運行的全過程還缺乏必要的制度約束，還沒有形成預算、執行和監督相互分工、相互協調和相互制約局面，還難以實現對財政活動的系統化和整體化的監督。

二、在財政“大監督”理念下繼續推進鄉鎮財政監督機制建設

（一）依據政策，明確工作職責、范圍和目標，建立健全監管機制

根據相關政策要求及規定，依法依規依程序履行財政監督職能，對各級政府安排和分配用于鄉鎮以下的各種財政資金的使用管理情況實施監督管理。一是將所有財政資金納入監管范圍。鄉鎮財政要將各級政府安排和分配用于鄉鎮以下的各種財政資金，以及部分鄉鎮組織的集體經濟收入等，全部納入鄉鎮財政監管范圍。二是提高財政資金使用績效。做好預算執行工作，加快預算支出進度，促進資金及時足額撥付。提高資金項目的安全性，防止數據不實、虛假立項、騙取套取、擠占挪用財政資金等行為。

在實施過程中按照 “上下聯動、統籌規劃、分類監管、整體推進、注重實效”的原則進行，通過建立健全監管機制，明確工作目標和工作職責，確保鄉鎮財政資金安全、規范、高效運行，確保鄉村兩級基層政權正常運轉。經與縣直相關業務主管部門溝通銜接，局相關業務股室審核，納入監管的項目有三大類：一是鄉村基本支出經費類資金，主要包括基本人員經費、日常公用經費、村級轉移支付資金；二是專項項目類資金，主要包括小型農田水利建設資金、農村安全飲水項目資金、一事一議財政獎補資金、義務教育保障經費、醫療公共服務等資金；三是財政補助性資金，主要包括糧食直補等惠農補貼資金、農村低保等民政類資金、庫區移民資金等。

（二）建立鄉鎮財政資金事前、事中和事后相結合的有效監督運行模式

1、對鄉鎮、村基本支出經費的監管。一是加強鄉鎮財政預算管理。財政所（分局）要將稅收、非稅收入、上年結余資金等所有收入全部納入預算管理，實行綜合預算；要加強收入征管工作，對鄉鎮負責征收的財政收入，按照規定及時、足額繳入國庫；要全面清理預算外收入，嚴格基金收入管理，堅決落實“收支兩條線”管理規定，不得截留、坐支、挪用和私設“小金庫”；要逐步完善鄉鎮本級支出預算編制，實行基本支出定員定額管理，建立項目庫管理制度；要強化預算執行管理，堅持支出執行按預算，追加支出按程序。

二是深化“鄉財縣管鄉用”改革。進一步按照“預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管、縣鄉聯網”的改革要求，完善有關制度措施，全面監督鄉鎮財政收支管理。根據“預算控制指標，指標控制計劃，計劃控制支出”的原則，全程監督鄉鎮財政資金申報、審批、核撥、使用等情況。鄉鎮財政要加強財務支出核算，統一支出項目、標準和范圍，規范財務收支行為；按照會計基礎工作規范化要求，建立相應的財務管理制度，健全民主理財機制。

三是加強鄉鎮債務和國有資產管理。建立健全債務控制和化債激勵約束機制，建立鄉鎮債務動態監控制度，全面掌握鄉鎮債務變化情況，堅決制止發生新的鄉鎮債務，努力化解歷史債務。要將債務化解納入鄉鎮財稅工作目標管理考核和領導經濟責任審計的主要內容。加強鄉鎮國有和集體資產管理，完善資產購買、處置、登記和臺賬制度，做到資產實物管理和價值管理相統一，防止資產流失。

四是加強村級財政補助資金管理，積極推行“村賬鄉代理”。按照村級資金“所有權、使用權、收益權、財務審批權、民主監督權”不變的原則，財政所（分局）要會同農經站積極推進集中代理村級財務會計核算工作，規范村級票據管理，實現村級賬務的專賬、專人、專戶核算。建立健全村民民主理財、財務公開等制度，全面提高村級財務管理水平，維護村級集體經濟組織合法權益。

2、對專項項目資金的監管。首先，要求鄉鎮財政重點抓好四個環節：一是項目申報環節。要求鄉鎮財政部門按照本鄉鎮的經濟社會發展規劃，參與做好本鄉鎮范圍內的項目庫建設。并對項目申報和項目安排提出合理化建議，對項目申報的真實性、可行性實地察看，在全面審核的基礎上向縣級財政和項目主管部門申報，避免隨意申報和重復申報項目。二是項目公示環節。鄉鎮財政要參與對項目招投標的管理，了解招投標信息。在收到上級項目批復后，對項目名稱、實施范圍、資金來源、受益人、項目責任人、施工單位等情況公示，鼓勵農民群眾參與，加強社會監督。三是項目實施環節。參與實地檢查項目的開工建設和進展情況，定期或不定期向縣級財政及相關主管部門報告，根據項目建設進度，做好項目支出審核和資金撥付工作。四是評估驗收環節。參與做好項目評估驗收和檔案管理工作，提出項目運轉和維護管理建議等，對已完工項目進行檔案管理，跟蹤項目效益。

其次，對暫未納入鄉鎮財政監管的上級下達的項目建設資金 （如校安工程、棚戶區改造等），屬縣財政部門直接下達或縣財政與主管部門共同下達的，財政局相關業務股室要將項目文件、資金額度分解告知財政所（分局），并提出具體的資金監管要求。財政所（分局）要及時收集縣財政局各業務股室下發的項目資金文件，建立項目檔案，避免項目重復申報、重復獎補。同時，根據縣財政局的委托，做好項目和資金的監管工作，并把監管情況及時向縣財政局和縣直相關業務主管部門報告。屬上級主管部門直接下達到鄉鎮的項目建設資金，縣財政局相關業務股室要協同縣直有關業務主管部門及時向財政所 （分局）提供項目文件和資金信息。財政所（分局）要抓好信息溝通反饋工作，協同參與項目招投標、合同簽訂、項目實施、竣工驗收等方面的工作。

最后，夯實項目資金管理基礎。財政所（分局）要按照本鄉鎮經濟社會發展規劃，積極調查研究，征求村民委員會和社會公眾的意見，結合實際情況，按各類專項資金管理的要求，分別建立本鄉鎮的農村水利、鄉村道路、學校醫院、集鎮村莊、環境保護等項目庫，統籌規劃，分步實施。

3、對財政補助性資金的監管。對所有涉農惠農專項資金，重點把好 “三關”：一是公示關。要求鄉鎮財政所（分局）按照有關要求，聯系或配合有關站所、村組，及時公開各種補助政策、補貼對象、補貼依據、補貼標準、補貼金額、聯系電話等，并通過 “村務公開欄”或“財務公開欄”公示，使農民群眾及時了解各項惠農政策。二是核實關。對公示中有舉報、有反映的案例，要派人及時核實真偽。對比較容易發生變化的在校學生人數、寄宿生生活補助人數、農村貧困家庭大學生補助人數、五保戶供養人數、優撫對象人數、低保救助人數、農業保險補貼面積等，在向縣級財政或主管部門匯總上報補貼名冊前，鄉鎮財政所（分局）要有重點地派人到現場進行清點抽查，并將抽查結果及時向縣級財政監督局和主管部門報告。三是發放關。按照各項補助資金管理辦法的規定，認真落實“一折通”等有效資金發放制度，保證補助資金及時、安全、便捷地落實到戶，并嚴明紀律，不得以任何理由克扣農民補貼資金。

（三）建立鄉鎮財政資金管理績效評價、巡查監督和激勵約束機制

1、建立鄉鎮財政資金管理績效評價機制。縣財政局要建立健全鄉鎮財政資金管理的績效評價體系，結合鄉鎮財政收支總量與重點、資金性質、結構與效益，量化考評指標，每半年出具績效評價報告。重點分析收入、支出、債務增減及資金使用績效等，定期下達績效考評意見書，發現問題及時提出整改意見并督促落實。

2、建立監管工作巡查監督和激勵約束機制。財監局要認真梳理各類鄉鎮財政資金，明確監管重點，切實加強對鄉鎮財政資金監管工作的日常督促、檢查和指導。鄉鎮財政管理局和鄉鎮財政所要就鄉鎮財政資金有關情況開展定期和不定期的抽查、巡查。縣財政局要建立鄉鎮財政資金監管工作考核和激勵約束機制，將資金監管工作納入鄉村財政財務科學化精細化目標管理考核的重要內容。對工作措施得力、監管工作成效明顯、信息反饋及時的財政所（分局），予以表彰獎勵；對工作開展不利的，要進行責任追究，通報批評，并責令整改。

（四）加強財政監督信息化建設

隨著國民經濟的快速發展和改革開放的持續深入，經濟信息量急劇增大，這迫切需要財政監督機構改變傳統手工作業的監督方式，實現監督手段信息化，使監督工作人員從繁瑣的數字運算、法規查證中解放出來，提高工作效率。隨著計算機、數據庫、網絡等現代信息技術的廣泛運用，被監督單位在管理手段、信息存儲等方面發生了本質的變化，這些對財政監督的對象、范圍、線索以及監督程序造成很大影響，傳統的以審查紙質賬目為基本手段的監督工作方法已經不能適應新環境的要求。因此，財政監督手段必須順應發展趨勢，加快信息化建設，改變監督方式、手段和技術。

（五）加強財政監督干部隊伍建設

著力引導財政監督干部職工樹立“終身學習”的理念，防止思想僵化，保持不斷創新；大力加強干部在職學歷教育和專業知識培訓，促進干部的知識結構調整和更新，提高財政監督的實務能力和業務水平；要有針對性地開展教育培訓，加強財政監督重點骨干人才培養，提升財政監督干部競爭力;根據財政監督發展形勢及干部職工的崗位、專業、文化程度、知識結構等情況，全面把握，統籌考慮，建立培訓教育常態機制和長效機制。

（六）立足鄉鎮財政資金監管的末端，鄉鎮財政所（分局）加強自身建設

1、熟悉文件精神。組織鄉鎮財政所（分局）人員認真學習上級財政部門有關文件及縣局制訂的有關文件精神。如財政部制定了《財政部門監督辦法》（財政部令第69號）、《關于切實加強鄉鎮財政資金監管工作的指導意見》（財預[2010]33號），安徽省財政廳印發《關于切實加強鄉鎮財政資金監管工作的實施意見》（財農村[2010]583號）、樅陽縣財政局印發 《樅陽縣財政監督實施辦法》（樅政[2010]142號）和《樅陽縣鄉鎮財政監督暫行辦法》（樅財監[2011]447號）等相關文件。

2、加強組織領導。財政所要積極將鄉鎮財政資金監管政策向鄉鎮黨政一把手匯報鄉鎮財政資金監管工作，爭取鄉鎮領導重視，制定具體的工作實施方案，要把資金監管工作作為健全鄉鎮財政職能，拓寬服務領域的重中之重工作來抓，加強組織領導，精心組織實施。明確每個財政所（分局）長為財政監督聯絡員，負責鄉鎮財政資金監管的日常工作和信息溝通反饋工作。

3、加強協調配合。各財政所（分局）要主動收集各業務股室下發的文件、資金等信息，建立項目檔案和指標臺賬。要加大各類專項資金管理和使用的監督檢查和跟蹤問效，及時將資金使用中存在的問題、項目實施效果上報相關業務股室和縣直業務主管部門。

4、加強制度建設。結合鄉鎮財政工作實際，制定和完善鄉鎮財務管理制度、票據管理制度、印鑒管理制度、賬戶管理制度、內部控制制度、信息溝通反饋制度、公開公示制度、監管抽查核查制度、監管成果利用制度、責任追究制度等相關管理制度。按資金類型分類制定資金監管的模式和流程，設計基礎數據采集審核簽證、項目立項申報、項目竣工驗收、資金審批撥付等表格。

5、狠抓工作落實，把握資金監管重點。各鄉鎮財政所（分局）要按照《樅陽縣鄉鎮財政監督暫行辦法》（樅財監[2011]447號）的要求，對已納入監管的項目實施分類監管，創造性地開展工作，確保取得明顯成效。縣財監局將制定具體的鄉鎮財政資金監管考核辦法，加強督促檢查，確保監管有效。

安徽省樅陽縣財政監督局)