財政監督頂層設計應關注的幾個理論性問題

■歐陽衛紅

財政監督頂層設計應關注的幾個理論性問題

■歐陽衛紅

隨著社會主義公共財政的建立與完善，加強財政監督已經成為強化財政管理的社會共識。從多年的財政監督實踐工作來看，目前在財政監督的職能定位、財政監督與財政管理的關系等方面，仍然容易產生模糊混淆的觀念。當財政監督已經進入頂層設計階段，應該關注和研究具有導向性及工作理念方面的理論問題。尤其對監督與管理的關系、財政監督的組織協調機制、財政監督機構與財政分配部門的工作關系、財政監督價值導向等方面，應該有一個清晰的認識，從而為樹立符合社會主義市場經濟和公共財政管理的財政監督理念、制定財政監督的長期規劃、科學選擇財政監督方式方法、提高財政監督效率與工作質量打下良好的基礎。

一、在組織系統中監督的地位與功能作用

（一） 監督的本意

監督的功能在于“監”的獨立性角色與“督”的工作特點?！氨O督”一詞源于古代戰爭，最早見于《后漢書·荀彧傳》：“臣聞古之遣將，上設監督之重，下建副二之任，所以尊嚴國命，謀而鮮過者也?！痹馐侵笇ε沙鋈ゴ蛘痰膶④娺M行監察、督促而設的官，目的是為保證軍令的嚴格執行，減少失誤。后來該詞廣泛運用，基本含意是指從旁察看、監視、檢查并督促，防止出錯并糾正錯誤。

“監”的實質是運用權力以目視之，還原真實，體現著運用權力對他人的獨立性管理行為。如監視、督察、監禁等。 “監”有著歷史的淵源，富有多方面的含意，但始終是以一種制衡的獨立權力為主要詞意?！墩f文·臥部》：“監，臨下也”；《廣韻·鑒韻》：“鑒，鏡也。亦作監”，即以目視之，還原真實，后代稱為鏡；《爾雅·釋詁下》：“監，視也”；《方言》卷十二：“監，察也”；《廣韻·銜韻》：“監，領也”，如率領，統領。

“督”的本質在于以審視的角度，運用處罰、規勸等手段和方式方法，督促被管者落實決策目標的落實行為，并從另一角度矯正活動過程中的行為偏差。一曰，《說文·目部》：“督， 察也”， 即察視；《漢書·息夫躬傳》：“器用鹽惡，孰當督之”，顏師古注：“督，視察也?！倍?，《廣雅·釋言》：“督，促也”，即督促；《漢書·蕭何傳》：“及高祖起為沛公，何嘗為丞督事”，顏師古注：“督，謂監視之也?！比唬稄V雅·釋詁二》：“督，理也”，即料理、整理；《方言》卷六：“督，理也”，郭璞注：“督，言正理也。 ”四曰，《篇海類編·身體類·目部》：“督，責也”，即責罰；《韓非子·八經》：“聽不參則無以責下，言不督乎用則邪說當上”，陳奇猷校注：“督，責也”；《廣韻·沃韻》：“督， 勸也。 ” 五曰，《爾雅·釋詁下》：“督， 正也”， 即矯正；《呂氏春秋·先己》：“君曰勿身。勿身督聽”，高誘注：“督，正也。正聽，不傾聽也”；《逸周書·本典》：“能督民過者，德也。”六曰，《廣韻·沃韻》：“督，率也”，即率，領。

綜合古今歷史之意，組織系統中具有獨立的制衡功能是監督的最主要特征，監督的方式有監察、督促、督導。一方面表現在組織系統中專門從事監督職能的獨立權力與察看角度，另一方面表現在圍繞管理目標而實行的促進功能作用。監督的這種功能決定了其工作手段與方式方法，認識到這一點對于開拓財政監督的思路、選擇恰當的監督手段和方法、處理財政監督與財政管理的關系有著重要的意義。

（二）組織系統內的管理及其監督職能作用

理解管理與監督的關系，應該放在同一組織體系之中進行討論。 “管”的基本涵義在于組織與權力，它是以組織系統為主體、圍繞組織目標而居高臨下對權力進行組織、決策、指揮等一系列活動?！袄怼奔仁沁\用權力實施具體的工作行為，也規定著基本規則的判斷標準，同時還包含著明察秋毫的制衡監督與懲治理念?！肮堋迸c“理”的結合，構成完整的系統組織實施權力的行為、過程與結果，常稱之為管理。現代管理理論從職能的角度也對“管理”進行了系統性概括。不同的理論學派對管理作出了不同的解讀，一類是以組織系統架構關系為主要對象的職能研究，如古典管理學派，系統管理學派，決策理論學派；另一類是以管理方式方法為主要對象的研究，如行為科學學派、社會系統學派、權變理論學派、管理科學學派等。這些理論與中國文化中的管理概念在實質上是基本相通的。雖然西方各個學派對管理有不同的理解和理論主張，但是都沒有脫離兩個核心內容，一是組織系統架構內的權力，二是管理的方式方法問題；監督管理體系由管理主體、管理客體、組織目的、組織環境等基本要素組成，必須具備計劃、組織、領導、控制職能，也就是說管理有廣義與狹義之分，即多個層次的管理內涵。廣義的管理是第一個層次。監督是管理的第二層次，是管理組織指揮系統中控制管理職能的主要組成部分，我們可以稱之為監督型管理。

實務工作中，管理系統中分為主業型管理活動、監督型管理活動兩個類型。主業管理活動與監督管理活動在組織構成上有明顯的區分，但是實際操作過程中有許多職責的交叉和重疊，不可能截然分離，尤其是監督性活動在主業管理部門與監督機構之間有不同的側重。因此，有必要弄清兩者之間的職能交叉和重疊，正確定位主業型管理與監督型管理的職責。

以企業組織體系為例，第一個層次，是由處于組織系統架構體系中管理權力頂端的主體構成，成為行使組織主體決策權力的管理要素，如單位決策機構及其負責人，可以稱之為“主體指揮管理要素”；第二個層次，是組織實現直接目標的管理要素，如負責設計、生產、銷售產品的管理部門、負責生產成果核算的管理部門，可以簡稱為“主業目標管理要素”；第三個層次，是面對組織客體而直接生產經營活動的管理要素，如生產車間、直接面對客體的最基層組織，也是“主業基層管理要素”。第一個層次上的主體管理要素，是管理活動的頂端，在理論上是廣義上的“管理”。下屬的兩個層次是圍繞主業目標直線向下進行的管理，或者圍繞目標直接作用于客體的管理，不同于廣義的“管理”涵義。第二、三層次的管理活動雖然包含有監督的某些因素，但是不具備監督的獨立性制衡特征，我們可以將其概括為“主業型管理”。在第一層次下面設有對主業管理活動行為進行牽制制衡的機構，且具備獨立特征，則形成監督型管理，如質檢、審計等機構就是行使監督管理的機構。

可以看出，監督的重要特征是以制衡為基礎的組織活動，是運用權力對他人管理活動的橫向管理行為，也可以理解為對其他管理活動的再管理，即監督。明確了這一點，就不難理解監督職責有以下特征：一是服務主體目的；二是相對獨立地位；三是橫向制衡角度；四是督查核審手段；五是矯正糾偏；六是反饋與建議。

根據上述分析，管理組織體系的監督管理與主業管理關系可圖示如下：

從上述圖示中可以清晰地看出，監督不同于廣義條件下“管理”的基本功能作用，在組織管理體系中具有獨立制衡權力地位。從現代管理的意義上講，監督是組織系統內管理活動中具有相對獨立性的組成要素，“是一種特殊的管理活動，是在社會分工和共同勞動條件下產生的一種管理職能，是人們為達到某種目標而對社會運行過程――體現為各種具體活動――實行檢查審核、監察督導和防患促進活動”（《監督學概論》馬懷平、項俊波、趙耿、劉家義主編，中國財政經濟出版社1990年8月第1版）。也就是說，監督是在同一組織管理體系內圍繞組織目的，以制衡功能為特征，對管理客體實施權力影響，矯正偏差，督促組織活動有效地實現既定目標。

現代經濟管理活動中，對實施管理目標的活動行為進行監督，判斷組織是否正朝著既定的目標健康地向前發展，并在必要的時候及時采取矯正措施，已經成為管理活動中控制職能的一個重要部分。所以，在界定財政監督與財政管理的概念及其關系時，應遵循上述原理。

二、財政監督與監督財政的區別

財政監督屬于國家經濟監督范疇。財政管理主體是政府，財政部門代表政府實施經濟監督職能。在國家經濟監督中，有監督財政與財政監督的區別。在國家經濟監督體系中，對財政的監督主要有三個層次：一是人民代表大會常委會對財政的監督，主要包括財政政策、財政分配及其管理行為，被監督主體是政府財政部門。從法律主體上講，人大對財政的監督是國家權力監督，法律主體是國家權力機關。這是國家權力層面上的監督，主要通過立法、審查和批準國家預算等活動對國家財政進行的宏觀控制與監督，理解為“監督財政”。二是政府審計部門對財政的監督，被監督主體也是財政部門，這是政府權力層面上的獨立性監督，審計監督隸屬于政府系列，代表政府對財政分配的外部監督。亦理解為“監督財政”。三是財政部門根據財政監督職能要求對財政收支活動及其執行過程而實行的監督，這是一種政府職能部門層面上的監督，行為主體是財政部門，屬于財政管理范疇的一種監督，在財政部門內具有相對獨立性，理解為“財政監督”。無論是“監督財政”，還是“財政監督”，在監督目的和目標上具有一致性，都屬于國家的經濟監督性質?！氨O督財政”是國家行使權力的外部監督，“財政監督”是財政部門行使權力的監督，兩者在機理上有共同點?！氨O督財政”與“財政監督”在目的和目標上具有一致性，在性質上都屬于經濟監督，在監督范圍的共同點是以財政資金為監督對象。但是在監督關注的范圍上卻不盡相同。明確了這一點，對于界定財政監督的工作范圍有著一定的指導作用。尤其在監督立法、制定監督檢查計劃、部署年度監督檢查工作、避免重復檢查工作方面，處理好外部監督與財政監督之間關系有著重要的作用。

財政監督作為財政管理的一個重要組成部分，在職能與行為上則與人大監督、審計監督有許多不同的特征。最主要的區別，監督財政的重點在于關注財政政策的制定、財政預算的審批及其執行結果，財政監督的關注重點在于財政預算執行過程及結果。就審計監督而言，也注重財政預算執行過程的監督，但是主要以檢查性監督為主。而財政監督以財政部門為主體，納入財政管理體系之中，特別是將財政預算的事前管理納入其工作內容，行使一部分財政基礎性管理職能的監督作用，因而賦予了比外部監督更廣泛的職能。如對地方、部門編制預算行為進行監督，對地方部門向上級申報財政資金項目行為進行監督。

財政部門既是一個宏觀調控的綜合經濟部門，又代表著政府行使財政管理的職責，所以說財政監督是一種政府職能監督。根據國務院第427號令頒布的《財政違法行為處罰處分條例》第二條規定，財政監督由政府授權行使監督權力，代表著政府行使財政管理職責，所以說財政監督實際上也是一種政府權力的監督，這一點在財政部第69號令頒布的《財政部門監督辦法》也得到充分的體現?！敦斦块T監督辦法》明確財政監督貫穿于財政管理的始終，是財政管理的保障，監督的范圍覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程，包括財政資金的分配、使用、績效到內部控制各個環節。

三、財政監督在財政管理體系中的定位

財政監督是指國家財政部門“為保障財政分配活動正常有序運行，對相關主體的財政行為進行監控、檢查、稽核、督促和反映的總稱”（《財政監督》，財政部“財政監督”課題組編著，中國財政經濟出版社2003年3月第1版），是財政管理中具有監督和鑒證等獨立功能的控制活動，是對財政管理事項的真實性、合規性和效益性進行監督。財政監督包括監控、督促、稽核、審查、檢查、調查、評價等手段方法。

這里需要簡要闡述財政部門內設機構的基本性質，以區分于財政監督機構。按與預算收支管理相關性劃分，財政部門內設機構大致有以下幾種類型：第一，主要制定政策的管理部門，如條法、會計等部門；第二，從事財政收入政策管理的部門，如關稅、稅政等部門；第三，從事財政分配的部門，如預算、綜合、行政政法、教科文、農業、企業、國防、農業綜合開發、社會保障、經濟建設、金融、國際等部門；第四，從事資金撥付管理的部門，如國庫等部門；財政管理單位一般將上述部門稱之為“業務部門”。這種稱謂過于寬泛，沒有顯示出財政預算管理業務特點。事實上，第二、三、四類的財政部門內設部門，以財政分配職能為主體，亦同時具有相關政策制定的職能。為了區別于財政監督，我們應該將上述類型的機構統稱為“財政分配部門”。財政分配部門所從事的管理活動，是一種直接分配管理行為，不是具有獨立性監督性的管理行為，我們應該將財政分配管理與財政監督管理區別開來。所以，我們可以得出這樣的結論：財政分配管理與財政監督管理同屬于財政管理的范疇，行使財政監督職權的專門機構與財政分配為主的部門在管理目標方面與財政分配管理的部門工作目標是一致的。但是從財政管理要素上看，財政監督是財政管理機制中對財政分配效率和質量起著的制衡與促進的作用。因此，凡是將財政監督與財政管理兩者混為一談或者對立起來，都違反了財政管理學的基本原理和基本規律。為了討論的方便，本文將財政業務部門統稱為“財政分配部門”。

處理好財政監督管理與財政分配管理的關系，至少應該把握這樣幾個原則與要點：第一，財政監督的主要功能是對財政政策執行情況、資金分配與預算執行的質量、效率進行督促，不是直接從事財政分配管理；第二，不是直接參與制定財政政策，而是通過監督各方面執行財政政策，將監督了解的問題和情況向財政決策層進行反饋，為財政管理高層領導進行決策提出建議和意見；第三，財政監督機構與財政分配部門是兩個不同職能的獨立部門，財政監督不能替代財政分配管理，財政分配管理應有義務配合財政監督。財政分配是財政分配部門的管理性職能工作，財政分配部門也需要對分配對象報送資料及相關事項進行審核。但是，這種分配性審核檢查與抉擇同屬一個主體，類似于運動員和裁判員于一體的情況，而使審核檢查受制于分配管理者的意志左右，影響審核的質量與效果。嚴格地講，分配管理者審核檢查只是具有監督特征的方法，而不具有客觀獨立性，只能屬于分配型管理，不能構成監督型管理。監督性審核檢查具有外在的獨立性，有規范的程序檢查要求，不受分配管理者的意志左右。監督性審核檢查是一種獨立檢查思維，非常重視原始證據的合法性，能夠發現財政運行全過程中的前期與后期的方方面面的弄虛作假行為，因而具有證據說服力，能夠有效地提高財政資金收支活動的效率和質量，財政部派出機構開展多年財政監督的實踐成效證明了這一點。

需要清楚地認識到，財政分配的審核項目和范圍覆蓋面很廣，具有經常性特點，不可能都實行專業監督審核。在實務操作中，專業監督性審核必須由財政分配部門委托財政監督機構實施，但是最后的分配決策仍然由管理性審核財政分配部門負責。因此有必要說明，監督性審核不是分配管理職能。從上述分析可以看出，財政監督在財政管理中具有獨立制衡功能。以中央財政管理體系為例，圖示如下：

四、財政監督管理與財政分配管理的權責配合

財政監督管理與財政分配管理是財政管理的兩大組成體系。制定財政監督機構有效的統一指揮與權力分工，實現財政監督部門與財政分配部門權責的有機配合，是提高財政監督效率和質量的重要管理內容。作為全國的財政監督的領導者——財政部監督檢查局，承擔著全國財政監督的統一指揮和指導。尤其在財政部派出機構、部監督檢查局、部財政分配部門之間，存在著統一指揮與權力的協調，存在著財政分配部門的業務指導權力與監督工作組織指揮的構架關系，這就是統一指揮原則與權力原則關系的協調。

在財政監督組織體系上，最基本的關系是上級和下級的關系，從而形成一個由上至下的指揮鏈。統一指揮原則是側重于下屬只執行來自一個上級的權力和決策，并只和這個上級聯系。實行統一指揮原則，是為了解決從兩個或兩個領導以上的上級接受命令可能造成的混亂和挫折。但是這個原則在專業指揮上則有缺陷，因為組織指揮不能替代專業上的指導，如果下級將業務問題由上級組織的領導中轉給業務領導，則會犧牲效率和質量。權力原則規定，“當情況有需要的時候，有必要給以越過正式系鏈的機會”。世界現代管理學的主要奠基人之一——亨利·法約爾提出，“只要其他相應的上級事先同意了在哪些情況下可以交叉聯系，應給下級以權力，讓他可以和指揮系鏈以外的同事直接聯系”（《管理學基礎——職能·行為·模型》小詹姆斯·H·唐納利等著，中國人民大學出版社1982年1月第1版第124頁），這個關系如著名的法約爾橋：

“在D和E同意下，F和G之間可以直接聯系。在特殊情況下，F和G也可以不通過正式系統直接聯系。然而F和G只對他們的頂頭上司D和E負責?！薄ㄍ希Ｘ斦芾硐到y包括財政分配管理和財政監督管理兩大體系，在財政監督管理與財政分配管理的組織指揮協調方面，可以參照法約爾橋原理。

以財政部為例，財政管理系統中的領導與指揮者，如法約爾橋的頂點A，財政監督管理是其中的子系統。在這個子系統中，監督檢查局是全國財政監督的組織領導機構C。根據財政部的部門職能分工，監督檢查局主要職責是制訂財政監督檢查的政策和制度，監督財稅法規、政策的執行情況、檢查反映財政收支管理中的重大問題，依法查處重點違反財經紀律案件。就其組織構架而言，一是指導全國的財政監督工作，二是管理財政部派出機構業務工作，這里所說的業務是指監督檢查類工作，而不是財政分配工作。

財政部派出機構與監督檢查局、財政分配部門業務要素的職責分工不同。財政分配業務要素是財政政策執行管理型的抉擇性工作，財政分配管理部門同時是財政分配業務要素的終極決策者，有制定和解釋政策、預算處罰的決策及處理手段，同時對財政分配對象也有直接指導和檢查、審核等職能權力。通過前節分析說明，財政分配管理部門的檢查、審核工作是分配職能的派生物，不符合財政監督的全部職能特征。由財政分配者實施的檢查、審核只是具有監督的方式方法，由于執行主體不具有獨立性，構不成制衡機理，自己不能制衡約束自己的分配行為，應該歸屬于財政分配日常管理的范疇。只有具備獨立性而實行專門監督職能的檢查、審核，與分配部門形成制衡機制，才能稱得上是真正的財政監督，這就是財政分配管理與財政監督管理的區別。

分配管理與監督管理共同構建為財政管理體系，在組織機制上必須實行有機配合。為此，可以借鑒法約爾橋原理，構建財政監督組織指揮系統，理清相關職權與責任，完善財政分配與財政監督之間的指揮與協調運行體系，提高財政監督效率。這時需要特別分析一下財政部派出機構與財政分配管理機構的協同與溝通問題。財政分配司局的業務意見在很大程度上是監督檢查問題的判斷依據，財政部派出機構的監督檢查工作需要財政分配司局的指導與業務指揮。在財政監督的組織管理上，有分配性業務管理權責與檢查技術性業務權責之分，監督檢查局體現出來的是檢查工作技術性業務要素，不是分配業務要素的指導。為了提高財政監督效率與質量，需要在財政監督的組織領導要素與財政分配業務領導要素及派出機構三者之間合理地界定職責，實現財政監督部門與財政分配部門的有機配合，以提高財政監督檢查的效率與質量。根據法約爾橋原理，我們可以優化財政監督管理與財政分配管理的權責配合機制，按照財政分配業務與監督檢查技術性業務的不同特點，共同構成對派出機構監督工作的組織與指揮系統。如下圖：

這就是說，在監督檢查管理機構與財政分配管理機構之間，可以建立有效的溝通協調渠道，包括B←→C（監督檢查管理機構與財政分配管理機構的直接溝通與協調）、F←→G（財政部派出機構與財政分配分管處室之間的分配業務管理的請示與溝通）。可以看出，上述圖示的權責配合機制，符合提高財政監督效率與質量的規律性，符合科學化、精細化管理的要求，更能有效地保持派出機構與財政部相關司局請示溝通的渠道，提高財政監督效率。鑒于此，設計財政監督與財政分配的管理權責機制時，可遵循上述組織架構方式。

五、財政監督的價值取向

財政監督工作特性要求財政監督機構及其工作人員要有正確的價值取向，樹立正確的政績觀、組織觀、素質觀，這應該成為財政監督制度頂層設計時考慮的重要因素。

價值取向是人們在工作中的各種決策判斷和行為都具有的指導思想和價值前提。人的價值取向直接影響著工作態度和行為。財政監督的價值取向決定著財政監督的效率與質量。作為財政管理的組成部分，財政監督價值取向是財政監督主體在開展財政監督活動中所持的基本價值立場、價值態度以及所表現出來的基本價值傾向。財政監督的價值取向包含有這樣的重要元素：價值前提、價值立場、終極價值（達到目標的信念）、工具價值（對實現既定目標手段的看法）。

財政監督的價值前提決定了其價值的基本取向。財政監督價值前提有以下幾個方面：其一，財政監督是國家經濟監督體系的重要組成部分，以政府授權為基本前提；其二，以財政部門為監督主體；其三，貫徹落實財政政策、預算執行的要求；其四，相對獨立的財政監督的政治環境，強化著財政監督的制衡功能。

財政監督的目標是讓財政分配活動始終體現政府宏觀調控的要求，體現國家政策的尊嚴，嚴肅財政分配行為，促進財政政策的落實，發揮財政資金的最佳效率，進而起到維護國家經濟利益的作用。所以，財政監督價值立場必須是以維護國家利益為核心。體現國家利益的有財政經濟法律、中央政府的政策法規，財政監督就是要維護這些法律法規的嚴肅性與有效性，促進財政活動的規范和效率，提高運用財政資金的質量，這既是財政監督的目標，也是財政監督終極價值的體現。

財政監督的工具價值在于其監管手段特征。事實上，財政監督的理念、制衡機制與其方式方法，構成了財政監督概念的內涵，反映了財政監督的基本特性。包括監控、檢查、審核、督促、矯正、糾偏、處罰、反饋等在內的方式方法，都是財政監督制衡機制中必不可少的手段，其價值導向在于管理控制的理念，評價財政監督方式方法使用效果也應該以價值效率為基本內容。如財政監督的使用工具價值，至少有這樣幾個方面：其一，在什么情況下使用不同的監督手段。例如，當可以實行動態監控時，應該充分運用財政管理的網絡平臺。當動態監控不能解決的問題，應采用其他監督方式方法；其二，使用什么樣的方式方法，能夠達能監督的最佳效果。例如，使用督促手段解決不了時，采用檢查等強制性手段的效果更好；其三，在糾偏與矯正問題時，采用不同的處理（如處罰處分）方式對監督效果有不同的影響作用，進而對經濟、政治、社會等其他方面要素產生不同的影響。很顯然，財政監督的工具價值是財政監督價值取向的更為直接的重要內容，實施財政監督頂層設計時應關注工具價值對價值導向的影響作用。

綜上所述，財政監督價值取向的觀念包含：其一，代表政府行使財政監督職權的主體觀念；其二，以維護國家利益為基本目標的價值認同；其三，以財政經濟法律法規為準繩的原則理念；其四，監督相關財政行為的權力制衡機制立場；其五，掌握多種專業知識的素質要求；其六，合理有效的組織架構與協調思維。在這樣的價值取向前提下，財政監督者的個人素質也要具備相應的基本價值取向，至少包括獨立制衡的思維、嚴謹公正執法的原則秉性、認真細致的工作態度、勤奮學習與更新知識的毅力、自我約束力較強的良好職業道德、敢于與世俗歪風邪氣斗智斗勇的智慧、兩袖清風廉潔從政的精神。

編者按：加強和改革頂層設計是“十二五”時期的重要任務。完善財政監督頂層設計，站在服務大局和財政中心工作的層面，對制約我國財政監督工作的全局性、關鍵性問題進行頂層判斷，提出解決的整體思路和框架是財政監督人面臨的重要命題。本刊特推出“完善財政監督體制討論”系列專題報道，就完善財政監督機制，推進財政監督體制改革問題進行討論。本期在上次專題討論基礎上，特邀財政監督一線工作者從多角度、多層次就財政監督體制機制的改革、完善、創新作進一步探討。

財政部駐湖北省財政監察專員辦事處）