我國城市蔓延概念的界定與思考

蘭肖雄，劉盛和，胡 章

(1.中國科學院地理科學與資源研究所，北京 100101;2.中國科學院研究生院，北京 100049;3.中國城市規劃設計研究院 深圳分院，廣東深圳 518042)

0 引言

城市蔓延研究涉及城市地理學、經濟學、社會學與生態學等眾多學科領域，是地理學者、規劃學者、環保主義者、土地經濟學家等共同關注的課題。研究內容主要集中在城市蔓延的界定、測度、影響、形成機理與調控對策5個方面，其中對城市蔓延的合理界定是展開其他方面研究的基礎。西方學者關于城市蔓延界定的理論研究始于20世紀50年代，直到90年代初才獲得學術界的足夠重視并展開系統性研究，經歷了從模糊的定性描述轉向精確特征性定義的發展過程。雖然西方學者普遍認可蔓延是發生在城市邊緣地帶低密度的、無序的、依賴小汽車交通的土地擴展現象，但關于蔓延概念的表達與解讀卻眾說紛紜，至今仍未達成學術共識。國內關于城市蔓延的研究起步較晚，理論研究尚不完善。

我國與西方城市在發展階段、蔓延特征與形成機制等方面存在較大區別。西方城市蔓延發生在后工業化時期、城市郊區化發展階段，在郊區快速發展的同時，通常伴隨著中心城區趨向衰落;而我國大多數城市仍處在工業化中期、快速城市化發展階段，呈現中心城區的集聚與郊區分散發展并存的特征。這種差異性要求我們從實際出發，科學界定符合我國國情的城市蔓延。目前，我國多數城市用地擴張過快，呈現土地粗放經營的外延式經濟發展方式和城鎮化模式，這一背景使得關于城市蔓延的理論研究更為迫切。本研究對國內外已有關于城市蔓延的概念界定與特征進行全面梳理，結合我國與西方城市蔓延的對比分析，提出針對我國城市蔓延的概念界定，為相關研究提供理論基礎。

1 模糊的描述性界定

William H.Whyte于1958年首次將“城市蔓延”這一術語界定為“城市郊區采用飛地式開發方式產生的擴展現象”［1］。隨后，Gottmann提出城市蔓延是“大都市邊緣持續不斷的擴張”［2］，1967年進而將蔓延界定為“大城市邊緣的一個帶狀區域從鄉村向城市的轉化過程”［3］。Clawson最早認識到土地使用功能分割是城市蔓延的一個重要特征，但將城市蔓延等同于居住區的不連續分布，認為“居住區的不連續很難形成多功能混合用地的方式就是城市蔓延”［4］。與Clawson類似，Ottensmann同樣重視土地使用功能的單一性，但將蔓延限于新開發用地的不連續分布，認為城市蔓延就是“新開發用地彼此孤立與分散，且它們之間還存在大量未開發土地的狀態”［5］。

可以看出，20世紀中期至80年代這段時期，學者們對城市蔓延的界定僅限于模糊的描述階段，雖然認識到蔓延發生的區位與用地特征，但籠統地認為蔓延是單一用地(如居住區)向城市邊緣地區的擴展，未能充分考慮城市蔓延的復雜性和多面性。關于蔓延的判定、影響等研究在這一階段進展緩慢。

2 精確的特征性界定

自20世紀90年代起，城市蔓延成為西方學者的研究熱點，眾多學者認識到城市蔓延的復雜性，開始對土地利用模式、開發形式、通勤(聯系)方式以及土地消耗在蔓延過程中的變化等特征進行梳理，對其概念也從概括的描述階段向精確的特征性定義過渡，即從城市蔓延表現出的眾多特征出發，對其進行界定。但是，選用哪些特征能更為科學地闡述城市蔓延這一現象?學者們對這一問題各執己見:部分學者(組織)認為應將反映蔓延現象本身的特征如人口密度低、離心化發展、用地功能分割等作為蔓延界定的核心內容;個別學者則傾向于通過蔓延所帶來諸如交通費用增加、社會階層分化、農田與開敞空間的減少的經濟、社會與環境負面影響來描述蔓延現象;也有部分學者認為蔓延應同時包含密度、功能分割、不連續的開發與所產生的負面影響兩大方面的特征，依據界定是否包含蔓延產生的影響后果，將本階段關于城市蔓延的界定分為兩大類。

2.1 針對現象本身的定義

隨著對城市蔓延認識的不斷加深，學者不斷提煉蔓延現象的內涵與本質特征，并據此對蔓延進行界定。該類界定的主要特點是僅從蔓延的區位、空間形態、土地利用模式、開發方式、通勤聯系等蔓延現象本身的特征出發，并不考慮蔓延產生的各類生態、經濟與社會影響。

R.Moe認為蔓延的產生與規劃設計密切相關，將蔓延界定為“低密度的在城鎮邊緣地區的發展，具有較差的用地規劃、土地消耗量大、高度依賴汽車交通、建筑設計不顧周圍環境等特點”［6］。Ewing總結出蔓延區域呈現不連續、蛙躍式與條帶式的空間開發形式，進一步豐富蔓延的界定，認為蔓延是“一種在都市區邊緣開敞和農村土地上所進行的一種空間開發形式，以低密度、分散或不連續的蛙躍式擴展、土地利用分隔、條帶式商業走廊和嚴重依賴私家車等為特征”［7-8］。由于這一界定首次較為全面地歸納出蔓延現象的主要特征，因而被廣泛引用。相比之下，Downs更強調蔓延區域的人口低密度這一特征，認為蔓延是“郊區化的特殊形式，意味著過度郊區化，主要表現為以極低的人口密度向現有城市化地區的邊緣擴展，占用未開發的土地”［9］。城市經濟學家Mills同樣認為城市蔓延就是過度郊區化［10］。Pendall則主張將郊區蔓延描述為“一種低密度的城市化現象”［11］。與 Clawson一致，Anderson將蔓延視為“居住用地與商業等其他用地的分離且大規模的單一居住用地位于城市外圍郊區的現象”［12］。Richardson則認為蔓延與規劃密切相關，將其界定為“城市邊緣的低密度開發，這種低密度開發往往是未規劃好的、消耗土地的、機動化出行依賴的、未考慮環境的糟糕設計”。密歇根規劃署(MSPO)將蔓延定義為“一種低密度的土地利用模式，依賴小汽車、耗費能源和土地，并且需要很高比率的道路設施”［13］。美國住房和城市發展部(USHUD)同樣認為蔓延與私家車的飛速發展關系密切，是“私家車導向的住宅或非住宅建筑的低密度開發以及由此引起的蛙跳式開發和土地使用功能的分割”［14］。

Dutton將蔓延界定為發生在城市邊緣地帶的、低密度的、無序的、功能單一的、依賴小汽車交通的土地擴展［15］。美國精明增長組織(SGA)嘗試從多角度定義城市蔓延，分別于 2002 年［16］和 2004 年［17］在其官網上發表《度量城市蔓延及其影響》的報告與著作，將城市蔓延定義為“城市土地的擴展速度遠遠超過人口增長速度的過程”，這個擴展過程表現在4個方面:人口廣泛分布在低密度發展區域;住所、商店和工作地點之間嚴格分離;以巨大街區和較大通達性為特征的道路網絡;缺乏高密度的經濟中心。該定義簡單明了，首次明確了蔓延的核心表征是土地的擴展速度遠遠高于人口增長速度，增加了蔓延度量的可操作性，在國際文獻中被廣泛引用。Krass將蔓延界定為“城市邊緣與城鎮中的低密度發展，其特點是土地消耗大、汽車依賴嚴重、設計與環境脫節”［18］。另外，Edwin認為蔓延已經成為緊湊城市和精明增長的對立物，是一個含輕蔑之意的術語，將蔓延界定為“呈現低密度、機動化依賴、非城市鄰近的城市和大都市增長格局”［19］。

Jaeger認為蔓延的界定應該把現象本身在空間形態上發生的變化作為核心，嚴格將蔓延的成因與影響結果與蔓延這種現象本身區分開來。原因有二，首先，不同的地區與環境下，蔓延的成因與后果往往存在差異;其次，針對現象本身特征界定的度量結果會更有說服力。因而，他給出的界定簡單而鮮明:“城市蔓延是一種在景觀上容易被察覺的現象，主要表現為城市建成區的面積擴大與分散布局”［20］。并且他認為從界定出發，蔓延可以從城市建成區面積的增加與其在景觀上的分散程度空間形態變化的2個主要方面來表征，建成區面積擴張越快，布局越分散，則蔓延程度越高。

可以看出，盡管都是從蔓延現象本身的特征出發，但由于針對蔓延現象關注的核心內容不同，學者們給出的界定也存在差異。整體來看，他們認為城市蔓延的特征在土地利用模式方面表現為人口低密度與土地功能分割;在空間格局上表現為離心化與分散化發展;開放方式上表現為不連續、蛙跳式與條帶式開發;另外，各類用地在通勤聯系上表現為機動化依賴的特征。缺乏合理的規劃與設計是造成蔓延現象的一個重要原因。

2.2 綜合現象本身與影響后果的定義

有學者認為城市蔓延作為一種特殊的城市化形式，對社會、經濟與生態環境均產生嚴重影響，據此對蔓延現象進行界定［20］。也有學者認為城市蔓延的界定應包含現象本身的特征，但也應充分考慮蔓延產生的影響后果。Burchell在《蔓延的代價》一書中總結了城市蔓延的8個顯著特征，既包含了蔓延的空間形態，又包含了蔓延帶來的社會、生態與環境問題，8個特征分別為低密度的土地開發、空間分離及單一功能的土地利用、“蛙跳式”或零散的擴展形式、帶狀商業開發、依賴小汽車交通的土地開發、犧牲城市中心的發展進行城市邊緣區的開發、就業崗位分散、農業用地和開敞空間的消失［21］。在后來研究中，他又將蔓延最主要特征概括為無限制地向外圍未開發用地擴散、低密度開發、蛙跳式開發3個方面［22］。Sierra Club對蔓延的界定同樣包含了蔓延現象本身特征與影響后果，他認為蔓延是“超過服務與工作邊緣的低密度開發，而且將商店、工作、娛樂、教育的功能用地分割開來，此外，不同功能區之間需要機動化的聯系方式，而這種不負責任的、規劃失敗的發展毀壞了綠地，使交通堵塞、空氣污染及學校擁擠加劇，也增加交通稅費等”［23］。Oliver在《無邊的城市》一書中首先對蔓延特征進行梳理，進而提出城市蔓延是“一種城市化的形式，通常呈現低密度、不連續、蛙躍式或沿高速公路呈帶狀開發的形態，依賴私家車，功能單一，造成開放空間的減少”［24］。

國內關于城市蔓延的研究起步較晚，已有界定多包含蔓延產生的外部影響。蔣芳認為城市蔓延是非農建設用地以高速、低效、無序的形式向周邊地區進行擴張，應該從城市擴展形態、擴展效率與外部影響3個方面來判識蔓延現象［25］。劉衛東認為城市蔓延的影響同時體現在空間形態與社會經濟方面，主張從城市空間形態以及經濟發展和社會生活的協調度兩方面判識蔓延現象［26］。蘇建忠將城市蔓延界定為城市發展中的低密度、外延擴張式的開發形式及這種形式所引發的結果［27］。

可以看出，該類定義認為蔓延產生的各類外部影響也應作為界定的重要組成部分。其中，生態環境影響表現為開敞空間、農田、濕地的減少與空氣污染加劇等，經濟影響主要體現為交通費用的增加以及由于交通擁堵而產生的“隱形成本”，社會影響主要表現在社會階層的分化、交通事故增多與身體健康狀況惡化等方面。

3 對城市蔓延界定研究進展的評析

從20世紀50年代的模糊性描述到90年代后的特征性定義，關于城市蔓延概念與特征的理論研究取得了重大進展。學者們對城市蔓延涵義的認識主要發生了4點轉變。第一，蔓延的涵義不斷地充實與完善。早期城市蔓延的內涵主要描述城市空間上不連續開發利用的現象，后來逐步涵蓋了發生區位、土地利用模式、空間形態、開發方式、土地功能與通勤方式以及外部影響等多方面內容。第二，關于城市蔓延的詞性從中性向貶義轉變。早期城市蔓延僅僅指城市在近郊空間上的擴展，但隨著全球城市化進程的加速和城市用地無序貪婪式的擴展，多數學者認為城市蔓延已經引起一系列的社會、經濟、環境與能源等問題，阻礙著甚至危及城市的可持續發展。第三，研究視角不斷擴大。從早期的地理學空間視角發展到涉及經濟、社會、環境、文化、規劃等學科共同關注的綜合問題，但不同領域的學者所關注的重點有所差異。第四，隨著對蔓延特征認識的逐步加深，界定呈現出越來越易于測度的趨向，尤其是近10年來，國內外眾多學者在對蔓延界定的基礎上，選取對應指標對蔓延進行度量。

雖然學術界針對蔓延概念的界定仍“各執一詞”，但就城市蔓延的特征而言，它們在區位、土地利用模式、功能與通勤聯系、擴展的空間形態與外部影響等方面已達成一定的共識，主要體現在以下幾方面:第一，從發生區位來看，城市蔓延是發生在城市外圍、城市邊緣或者城市外圍郊區;第二，從土地開發強度來看，城市蔓延地區的土地開發強度低，呈現人口低密度的特征;第三，從空間形態與開發方式來看，蔓延城市在整體空間形態上呈現分散化與離心化發展的格局;開發模式主要包括不連續開發、蛙跳式開發和沿主要交通走廊的帶狀開發;第四，從土地功能與通勤聯系來看，城市蔓延地區主要是居住用地、商業用地等與其他用地類型的分離，呈現土地使用功能單一特點，并且交通出行也高度依賴小汽車;第五，從外部影響來看，城市蔓延地區通常伴隨著開敞空間與農田減少、交通費用增加等社會、經濟與環境問題。另外，學者們通常認為蔓延的發生與規劃密切相關，城市蔓延地區往往缺乏規劃與設計、不注重協調管理者與相關利益人的關系。

但是，關于城市蔓延概念的界定仍存在一定缺陷，制約著蔓延相關其他研究的發展。首先，多數界定認為蔓延是城市外圍(邊緣)地區的土地擴張，但是沒有明確是何種類型用地的擴張，研究對象并不明晰;其次，關于空間開發模式的表達通常是蛙跳、條帶、不連續的開發，卻并沒有對這3類開發模式的特征進行嚴格說明，如外圍用地斑塊與中心組團距離是多少才屬于蛙跳式開發?較強的主觀性給蔓延測度工作帶來不少困難;再者，多數界定或多或少地包含理論蔓延的成因與外部影響特征，由于不同區域的城市甚至是同一城市的不同發展階段，城市蔓延的原因與影響后果差異較大，蔓延的界定中引入成因與外部影響不但會造成邏輯混亂，也會限制其理論研究的解釋能力。

總之，雖然國內外對城市蔓延的界定與特征研究取得長足進步，但是，哪些特征能有效真實地刻畫城市蔓延?蔓延的界定到底要不要考慮蔓延產生的影響后果，還是僅僅從蔓延現象本身的特征出發?如果單從蔓延現象本身的特征出發，是僅考慮蔓延區域的空間形態與景觀格局的變化，還是應同時考慮土地使用的強度(如人口密度等)?針對這些問題，學術界仍然存在爭議，尤其是在不同的學術領域。由于關于城市蔓延的界定達不成共識，從不同視角出發，蔓延的度量結果往往存在不一致甚至矛盾的問題，形成機制、影響與對策等方面研究成果的理論解釋能力和應用性也大打折扣。

4 我國與西方城市蔓延的對比分析

我國城市的經濟體制與管理體制較之西方城市有很大差異，城市所處的發展階段也不同，因而城市蔓延在產生時間、現象特征與動力等方面有所不同。理清我國城市蔓延的特殊性，是進行我國城市蔓延概念界定與科學度量的必要前提。通過梳理，將我國較之西方城市蔓延的特殊性歸納為以下幾方面(表1)。

表1 我國與西方城市蔓延的比較Tab.1 Main comparison of urban sprawl between China and the west

4.1 政府引導為主

從城市蔓延產生的動力來看，西方基本是市場引導，而我國則是以政府引導為主。這一點首先體現在政府對土地的管理方式與權限的不同。西方實行的是多元化的混合土地所有制(即國家所有、地方所有和私人所有并存)，其中私人土地約占60%，占據主導地位，國家與地方政府所有土地所占比重較小，居民、投資者和土地所有者等微觀經濟主體對土地有很大的決定權，政府的參與和調控主要體現在總體規劃與環境保護方面。當很多美國人開始追求擁有一部汽車和一棟郊區別墅的“美國夢”時，郊區住房需求開始出現明顯增長，在這種需求增長刺激下郊區房地產行業得到迅猛發展，這時大量資本在市場作用開始下轉向郊區;同時，二戰后住房的抵押貸款保險政策、抵押貸款利息支付的聯邦稅收抵扣政策、減少定金和延長貸款償付期限的政策等成為這一遷移的重大推動力，最終導致美國城市出現了以住宅為主的郊區式蔓延。人們為了追求更舒適的郊區生活而主動向郊區轉移的一個過程在主觀上有很強的主動性。

在我國，情況則大為不同，政府同時作為土地管理者與經營者，城市蔓延是改革開放以后，在政府的宏觀指導下，以政府的開發建設為基礎，不斷擴大城市框架而出現，集中表現在新城建設、開發區熱、大學城熱以及道路建設的快速發展。人口向郊區的流動也是一種多因素造成的被動遷移，這些因素包括追求低房價、房產投資、工作地變化與市政機構遷移等等。當然，我國長期存在的住房制度與戶籍制度也是蔓延形成的重要政策因素。

4.2 中心城區持續繁榮與郊區化擴張并存

西方城市出現蔓延狀況時，內城人口大量減少，居住區郊區轉移引起商業向郊區遷移，伴隨產業轉移，從而引起城市結構的變化。衛星城鎮迅速崛起，中心城區經濟集聚效應減弱，郊區對中心城區的依賴程度降低。因而，郊區快速發展、中心城區趨向衰落是美國城市蔓延的主要特點。

與西方不同，我國城市在蔓延過程中，雖然也出現大量人口從內城向郊區轉移的趨勢，但從整個市域范圍來看，內城人口并未明顯減少。城市用地向外圍擴張促使郊區快速發展，但中心城區依舊是區域絕對的經濟中心，并且伴隨著城市的擴張出現了經濟的快速增長。郊區往往僅僅作為“臥城”，與中心城區差距巨大，中心城區的吸引力仍然占據主導地位，郊區對城區的依賴程度仍很高。因而，中心城區持續繁榮與郊區化擴張現象并存是我國城市蔓延的主要特點。

4.3 典型區域

美國城市蔓延始于20世紀五六十年代，典型區域是城市外圍獨立的居住區與商業走廊。然而，我國在政府引導下的城市蔓延則始于改革開放后，典型區域是表現在市區外圍獨立分布的大量開發區，這些區域通常會呈現人口密度相對較低、土地功能單一與基礎設施配套差等特征。

受GDP導向的影響，開發區建設多是在政府決策影響下進行，直接動機是招引與承載新增產業項目與經濟活動，并非承接城市外遷產業。人口向郊區遷移主要受工業項目外移的“拽動”，或者是受舊城改造、重大項目與賽事(如奧運會)征地的“驅逐”。無法提供充足多樣的就業機會，土地功能呈現單一性特征。各項公用設施配套較之市區也嚴重滯后，對較富裕階層吸引力不足，“郊遷”人口則以并不富裕的工薪階層為主。

5 對我國城市蔓延界定的啟示

我國正處在快速城市化時期，多數城市建設用地擴張迅速，與人口、經濟等要素的發展不協調，違背了用地“和諧、集約與高效”的原則。然而，要認識到，與西方城市所處的發展階段不同，現階段我國城市的人口增長、經濟與產業等發展對用地有著更為強烈的剛性需求，城市擴張是必然趨勢。因此，在城市擴張過程中，明確區分合理擴展區域和蔓延區域，確定蔓延區域隨時間發展的演變軌跡，探討蔓延的原因、影響及如何控制等等，這些都是近期我國城市蔓延應研究的主要內容。而我國城市蔓延的科學界定則是展開其他研究的基礎。

通過對國內外城市蔓延概念界定的梳理與歸納，結合我國城市蔓延的特殊性分析，認為我國城市蔓延的核心內容應包含用地擴張的空間形態、用地的強度與使用功能、用地的擴張速度與趨勢3個方面內容。具體來說，在空間形態上表現為景觀趨于破碎化與分散化布局，不僅關注城市用地面積的增加，更重視各類地理要素的空間格局。在用地強度與使用功能上呈現低效與單一性的特點，低效主要表現在人口密度低、經濟密度低與建設密度低3個方面，而單一性是指對城市用地職能的分割，如我國大量的開發區與大學城等。用地擴張速度很快且仍呈現快速增長的趨勢，分別可以用人均建設用地面積增加與用地-人口增長彈性系數來表達。

同時，針對國外關于城市蔓延界定的缺陷，我國城市蔓延概念的界定應該滿足4個標準:(1)度量對象明確，避免由于研究對象模糊不清而帶來的測度困難等問題;(2)將蔓延現象本身與影響后果嚴格區分，僅以蔓延現象本身的主要特征為核心，避免引入外部影響特征造成邏輯混亂而說服力不足;(3)特征明晰，易于度量;(4)充分考慮我國城市的特殊性。

綜上分析，將我國城市蔓延界定為“城市的非農建設用地以低效、單一、高速的形式向外圍擴張，且景觀格局趨于分散化與破碎化的現象”。該界定包含了上述城市蔓延的核心內容，同時符合界定標準，可以作為我國城市蔓延度量及影響、成因與對策研究的理論基礎。

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