深圳市福田區打擊無證醫療機構效果分析

王秀萍 朱浴暉 吳舒穎 郭連平 黃子君

2010年深圳市行政機關實行大部制改革，部門職能進行整合調整，打擊無證醫療機構的工作職能由城市管理執法部門移交回衛生行政部門。各區衛生行政部門按屬地化管理原則承擔轄區內無證行醫點的監督管理，實際執法工作授權到下設的衛生監督機構。本文對兩年來福田區打擊無證醫療機構工作情況進行評估，總結經驗，為今后更高效的監管提出思路。

1 資料與方法

1.1 排查掌握的本底情況 無證醫療機構就是未取得《醫療機構執業許可》而擅自執業的機構。轄區目前主要以個人行醫點為主，2009年底打擊無證醫療機構的職能回歸后，轄區城管部門移交的無證醫療點名單有107間，衛生監督人員經過三輪排查整治，核實有74間存在行醫或賣藥等跡象，即有69.16%的場所有行醫的可能，其余的33間在排查中未見醫療器械和相關行為。

1.2 無證行醫診療形式和人員資質 74間行醫點主要存在于外來人口集中居住的城中村出租屋內，利用出租住宅行醫，占總數的70.27%，也有利用藥店或雜貨鋪為掩護，分類情況詳見表1:

現場查到行醫者均為深圳市外戶籍、以省外居多，單獨行醫或少數夫妻搭檔，74人中僅2人能出示《醫師資格證》，3人能出示助理醫師資格證，2人持有外地《鄉村醫師執業證書》，16人有醫學或護理學歷證明，其余51人均未能出示任何行醫資質證明，占總人數的68.4%。

對剩余的33間原無證行醫點排查未見有明顯的行醫的器械及藥品，經宣傳告知租戶未取得《醫療機構執業許可》不得行醫，后在監督排查中未查實行醫行為。

2 方法和結果

2.1 強力打擊、取締高風險行醫點 2010年衛生監督部門主要以排查摸底和整治打擊相結合，共排查疑似無證行醫點356間次，取締143間次，扣押藥品器械58批次，還對取得生活美容衛生許可的美容院開展專項檢查，對查實行醫的個人和使用針灸、注射等醫學方式的美容機構進行處罰，共立案處罰8間次。2011年在基本掌握本底的情況下有針對性地清理整治前期掌握的頑固行醫點及群眾舉報的新增行醫點，特別是重點打擊從事注射、婦科、醫學美容等高風險行醫點，共排查無證醫療機構202間次，取締82間次，并對現場查實行醫的9個無證行醫點的開辦者立案處罰，扣押和沒收藥械14批次。對查實的無證行醫點多次追蹤監督、取締，迫使其無法開門行醫，這一系列行動對非法行醫行為起到一定的震懾作用，有25個行醫點經多次取締后行醫者搬走而轉變用途，另外39個行醫點也常處于關門或“招租”狀態，監督檢查中未見公開的行醫行為。由于多次查處取締，行醫者學會逃避打擊、與執法人員打“游擊”，現場難以查實行醫行為，致使2011年度行政處罰數量有所減少。

表1 74個行醫點主要診療形式

表2 2010～2011年查處無證行醫點數(次)

2.2 宣傳教育、動員群眾抵制無證行醫 “無證”醫療機構監督管理職責劃歸衛生行政部門后，我所積極修訂制作各類宣傳材料及公告，在人流量大、無證診所較集中的社區開展了五次大規模的“遠離無證醫療、打擊無證行醫”宣傳活動，以大幅版畫宣傳了無證行醫的種類和危害，在外來人口密集的城中村派發《遠離無證行醫》、《不要相信醫托》等宣傳冊10000余份，受到群眾的歡迎。在查處的無證行醫點醒目位置張貼公告、公布舉報電話，同時制訂和發放“醫療法規告知書”，告知無證行醫者及出租屋業主要承擔的法律責任，以多種方式宣傳無證行醫的形式和危害、教育群眾遠離無證行醫，讓周圍群眾知曉并自覺抵制、舉報無證診所，形成社會合力打擊無證行醫。

3 討論

3.1 打擊無證行醫任重道遠、打而不疏難有實效 無證行醫社會現象存在多年，有其深層次的社會原因，深圳人口密集外來務工人員多、低收入人群的就醫需要為無證行醫點的生存奠定了良好的基礎。醫療機構的設置是由市衛生行政部門統一規劃，自2006年后福田轄區共規劃設置有合法醫療機構350間，其中醫院23間、社康中心83間、門診部39間、診所122間、內部醫務室83間。自2006年以來近五年未再規劃設置新增的醫療機構，但深圳外來務工大醫院“看病難、看病貴”，無證診所看病方便、收費低，能適應居住在城中村的外來務工人員和低收人口的需求，所以無證行醫不乏市場。

經過兩年來多次排查整治，轄區無證醫療點約有30間仍未徹底取締，而且不乏有新增行醫者，原取締或搬遷的行醫點也常會死灰復燃，無證行醫者經常變換地點，與執法人員打游擊，其違法成本低，查處難度極大，經常是查封無證行醫點后很快又開業，查處效果難以鞏固，需要長期努力查處，任重道遠。

3.2 衛生部門單打獨斗查處效果難以鞏固 目前衛生部門處于單打獨斗的局面，現場無法控制行醫者要求其配合調查取證、對出租行醫場所的房主無法進行約束，政府和居民認為打擊無證行醫就是衛生部門的責任，街道和公安部門只在有暴力抗法時給予現場支援。打擊無證行醫職能回歸后衛生監督所沒有相應的人、財、物增加，我所目前人員緊缺，不足10人要負責全區所有醫療機構監督和10個街道的打擊無證行醫工作，而且缺乏收繳大型醫療設備(如牙椅、診床等)的車輛和存放倉庫。2012年起《行政強制法》的實施，對“取締”、“查封”和“扣押”等強制措施的實施程序有硬性要求，這無疑增加了無證診所的取締、藥品器械的查封、扣押的難度，對利用居所行醫的不能查封取締，對較大型的口腔設備未能拆除。雖經過兩年來反復打擊，對部分行醫者的真實身份信息未能掌握，在現場找不到確鑿的行醫證據，使立案較難;有些拒絕提供身份及行醫資質證件導致未能實施行政處罰。行醫多為外省游醫，多方逃避檢查，立案處罰后又難以執行，對無證行醫點的多宗處罰均因行醫者逃走而無法執行，存在執法難、立案難、執行難等“三難”，查處效果難以鞏固。

4 建議

兩年來，我區對無證醫療機構一直采取向高壓態勢嚴厲打擊，總體上說成效不少，兩年來未發生因無證行醫導致患者重傷或死亡的事件，無證行醫者只能游走行醫，頑固的行醫點在30個以下，較前些年的開展婦科接生、人流和大量靜脈注射相比，危險性有所減輕，方式主要以賣藥、口腔治療和注射為主，但無證行醫點的數量與打擊力度成反比的動態之勢，是目前醫療監督的難點和重點，光靠打擊仍然難以徹底治本。今后在進一步強化和完善監督執法工作的同時，建議打疏結合、完善機制，形成長效監管體系。

4.1 打疏結合、允許有資質人員注冊醫療機構 建議政府衛生行政部門不應嚴格控制社會醫療機構數量，對部分經國家考核合格取得《醫師資格證》的人員應適當放開，允許其經考核后申辦《醫療機構執業許可證》。2011年底福田區調整醫療機構設置規劃，適當放寬并允許在原規劃范圍外新增醫療機構，對持有《醫師資格證》的行醫者有很大的促進作用，目前已有30余人遞交申請開辦醫療機構。對在無證醫療機構較多且居住人口密集區域增加醫療機構設置數量，擴大外來務工人員醫療保險金異地通用范圍，同時大力提高有證醫療機構的服務水平和服務意識，滿足廣大群眾的就醫需求。

4.2 增加執法力量，建立聯動機制，鞏固查處效果 加強政府領導，衛生、街道、房屋租賃、公安和股份公司等部門建立聯動機制，形成合力，必要時采取停水、停電、終止出租房屋等措施，公安部門對暴力抗法的及時處理，加大整治力度，徹底清理，并形成長效機制。對實施扣押、沒收器械藥品涉及的人、財、物予以解決，根據街道數目按每個街道2個名額，建議聘請20名協管員協助執法，購買大貨車、設置專門倉庫，對有獎舉報增加年度財政預算。對取締兩次仍然非法行醫的移交司法部門處理，同時建立無證行醫“黑名單”制，對查實無證行醫兩次以上人員可通報其《醫師執業證書》的發證機關，必要時吊銷其行醫資質，對拒不履行行政處罰的應由司法機關通報其戶口所在地公安機構，嚴懲其非法行醫行為，多部門、多地方形成合力更有效地防范其非法行醫。

4.3 加強政府引導，推進社會公益宣傳 學習參照香港等地區做法，政府在電視、廣播、報紙等媒體加強輿論宣傳，通過政府公益廣告、報紙等主流媒體是長期宣傳無證行醫的形式、危害，讓群眾知曉并自覺到正規醫療機構就診，壓縮無證醫療機構生存的空間，只有群眾自覺抵制，無證行醫才沒有市場。

4.4 不斷豐富監管方式 以快速巡查和重點監督相結合，重點地段強化跟蹤監督相結合，對頑固行醫點增加日常監督頻次和不定期巡查，采取社區協管員盯守通報方式，讓其無法正常開門行醫，壓縮其生存空間，逼迫其自覺離開深圳。

打擊無證行醫回歸衛生行政部門兩年來，衛生監督人員依法履行職責、堅持不懈地打擊違法行醫，醫療服務秩序得到有效維護，取得了初步成效，但任重道遠，還要不斷面對新問題、新困難，我們需要積極爭取政府支持、統一思想，加大整治力度，形成長效機制才能徹底清理無證行醫行為。