新型城鎮化建設中集體建設用地有效利用問題淺析

□ 崔留森 邵麗 陳金庫

新型城鎮化建設中集體建設用地有效利用問題淺析

□ 崔留森 邵麗 陳金庫

加快建設中原經濟區、鄭州都市區，要以科學發展為主題，以加快經濟發展方式轉變為主線，以建設國家區域中心城市、形成中原經濟區核心增長極為總目標，以強市富民為中心任務，強調把城鎮化擺在更加突出的位置，力爭到2020年，實現建成區人口規模達到1500萬，建成區面積達到1000平方公里，全市生產總值達到2萬億元，經濟總量占全省1/4的現代化大都市宏偉目標，城鎮化率達到80%，民生福利指標提高，幸福感增強。然而，在城鎮化進程中，如何保護好耕地、妥善安置好群眾、保護好農民利益、集約高效利用好集體土地引發了諸多思考。

一、城鎮化建設過程中出現的問題

（一）集體土地上集中安置房土地的確權登記發證問題

1.土地登記中用途、權屬性質和使用權類型的確定。集體土地上集中安置房既不屬于城鎮住房，又不屬于農村宅基地上的房屋。土地性質是集體所有，土地用途是住宅用地，對照《土地利用現狀分類》的二級類，只有城鎮住宅用地和農村宅基地兩種。集體土地使用權的權屬性質包括集體建設用地使用權、宅基地使用權和集體農用地使用權三種。集體土地的使用權類型有荒地拍賣、批準撥用宅基地、批準撥用企業用地、集體土地入股、聯營等。集體土地上集中安置房土地的用途、權屬性質和使用權類型與現行規定都對照不上。

2.每宗土地都是共有共用的問題。《土地登記辦法》第五條規定，土地以宗地為單位進行登記。宗地是指土地權屬界線封閉的地塊或者空間。集體土地上集中安置房土地，不同于傳統的農村宅基地，每戶都有具體的封閉地塊可明確，而是在一個確定的范圍內有多個權利人，且各個權利人之間無法明確劃分區間的界線，各個權利人不能單獨行使權利，這樣的地塊或空間，成為共有宗地或者共用宗地，只能共同共有或是按份共有。

3.土地變更登記問題。集體土地上集中安置房如何規范管理，是按宅基地上的房屋管理，還是按城鎮保障住房管理。實際上被安置農民最關心的問題是安置房能否上市交易，包括轉讓、出租、抵押等，每戶房屋及分攤的共有共用土地能否辦理變更登記。

（二）征收環節存在的問題

1.規劃不銜接，發展空間小。因為土地利用總體規劃修編已基本結束，尤其是基本農田已上報國土資源部，而新型城鎮化社區建設才剛剛啟動，導致兩個規劃無法銜接。同時，由于我市基本農田27.54萬公頃，基本農田保護率達85%，個別地區保護率達96%以上，大多數新村選址不符合土地利用總體規劃，無法避讓基本農田，發展空間有限，成為新型城鎮化建設用地的首要難題。

2.政策支持少，用地審批難。一是由于年度計劃和補充耕地指標的限制，安置區占用新增建設用地報批困難，制約了“城中村”改造和合村并城工作的推進。二是采用城鄉建設用地增減掛鉤模式報批，受每年周轉指標限制，周期較長，加大了安置區用地審批的難度。三是二次聽證程序復雜，補償方式過于單一。

3.拆遷成本高，復墾難度大。面對近幾年宅基地審批的收緊，群眾對建設新農村的熱情比較高漲，但大多數沒有考慮整合“空心村”、復墾舊宅基地的問題，建新容易拆舊難。目前，拆舊成本較高，每戶達10萬~30萬元。如果沒有強大的資金支持，制訂合理的補償方案，很難做通農戶思想工作，復墾難度很大。

（三）集體建設用地的有效利用問題

1.根據《河南省工業項目建設用地控制指標》要求：工業項目的容積率應不小于0.7，建筑系數應不低于30%。然而，在鄉鎮項目中，容積率一般為0.2~0.5，建筑系數在20%左右，遠低于國家要求的控制指標，利用率低。

2.項目小、占地少、布局分散。其中，10畝以下建設用地占總量的42%，且普遍分布在鄉鎮街道。

3.“無證用地”、“違法用地”現象仍然存在。由于歷史的原因，一些鄉鎮企業或村集體（也包括有些個人），在沒有立項、土地、規劃和房屋等合法手續的情況下長期使用著一些建設用地。下一步，因沒有合法手續，房屋將無法進行翻建和改擴建，擴大再生產或招商引資也因為沒有用地手續而無法實現。

4、集體建設用地流轉客觀存在。近幾年，隨著城鎮國有土地使用制度的改革，城市化進程的加快，農村集體土地特別是城市規劃區內的農村建設用地的使用權價值和資產價值越來越顯現，交易活動已暗中存在，具體表現在：（1）農村集體組織以集體土地使用權作價入股、聯營方式興辦鄉鎮企業；（2）鄉鎮企業間的兼并、合并、重組和股份制改革而發生使用權變化；（3）因農業結構調整，致使農村土地承包權發生轉移；（4）近郊農民的宅基地以出租、抵押、轉讓而使得使用權人發生變動。現實證明，農村集體土地使用權的這種轉移已普遍存在并且符合市場經濟的客觀需要。現行的土地法律和政策對于農村集體土地使用制度特別是集體建設用地使用有較多限制，行政干預也多，但一味地禁止和限制而忽視客觀存在的實際要求，不但難收實效，而且對市場經濟的發展也不利。在當前市場經濟發展日趨成熟的條件下，正視農民集體土地所有權，推行集體土地有償使用制度的改革，建立健全農村集體土地使用權合理、規范的流轉途徑已迫在眉睫，需要在法律法規和政策制度方面予以創新。

二、有關對策及建議

（一）適時修訂規劃，拓寬發展空間

以中原經濟區建設先行先試為契機，對土地利用總體規劃適時修訂，結合基本農田劃定工作的開展及第二次土地調查成果的運用，對我市基本農田進行核減，為新型城鎮化建設拓寬發展空間。

（二）爭取先行試點，加快用地審批與部門溝通

一是每年為合村并城安置區建設預留一定的年度計劃指標，城市規劃區之外的可以只進行農轉用，不進行征收。二是建議省廳對新型農村社區建設項目由鄭州市進行審批，在確保耕地總量不減少、用途不改變、質量有提高的前提下，可由縣（市、區）自行調整，合理布局，自求平衡。三是對集體土地上集中安置房土地的確權登記發證時，做好與房管部門的溝通協調，由房管部門先為集中安置房辦理房屋變更登記后，國土部門再為每戶辦理土地分割變更登記。

（三）建立交易平臺，引進“地票”機制

學習借鑒成都地區的經驗，進一步發揮農民的主體作用和市場配置資源的基礎性作用，彰顯農民土地資產的價值和權益，實現“還權賦能”，構建城市反哺農村、城鄉統籌發展的機制。

一是完善農村土地綜合整治制度。鼓勵各類資金參與農村土地綜合整治，立項和節余指標歸屬由村集體和農戶自主決定。

二是完善建設用地指標交易制度。在土地利用總體規劃的指導下，認真做好跨行政區的土地利用規劃，在鄭州都市區范圍內實現土地資源的優化配置，可成立“鄭州市農村產權交易所”，建設用地指標交易平臺，將通過土地綜合整治節約出來的建設用地在全鄭州市范圍內進行交易，將“地票”作為國有經營性建設用地首次出讓的“準入”條件。

（四）制度創新

我市《關于服務新型城鎮化建設的若干意見》（征求意見稿）正在修訂中，在新型城鎮化建設中，對于用于工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等新增經營性用地的，由市土地儲備中心委托評估單位對出讓土地進行評估并出具《土地評估報告》，提出出讓建議價并向市局申請實施土地招拍掛；對于有已建成建筑物并已入住的“城中村”土地出讓，市政府召集相關單位，紀檢、監察部門派人參加，共同討論此類土地公開出讓問題，市政府針對此類土地出讓形成正式文件后，各相關單位據此執行；對于村集體群眾安置房可在村集體建設用地范圍內建設，凡屬興辦鄉鎮企業或鄉鎮村公共設施和公益事業的項目經批準可使用集體土地，其他建設項目需依法征收使用國有土地；對于在集體土地上安置的，按照“按份所有、自主自愿”的原則，參與合并的村（組）采取“分攤發證、土地互換、共同享有”的辦法進行土地所有權確權，確保參與合并村（組）的合法土地權益。

（五）立法上的突破

據不完全統計，廣東、湖南、河北、廣州、大連、蘇州、無錫、成都、昆明等省、市都以省長令、政府文件等不同形式，分別出臺了《集體建設用地使用權流轉暫行辦法》，核心內容有以下幾點：一是使用權人的突破，經土地所有權人同意，使用權人不局限于本集體經濟組織成員，誰都可以用。二是符合規劃，符合產業政策。三是用途管制，房地產開發用地，禁止使用集體建設用地。四是保證農民利益，收益完全由所有權人獲得。五是流轉形式有出讓、出租、轉讓、轉租、抵押等，都必須依法登記。我市用地矛盾如此突出，也可以借鑒外省外地成功經驗，出臺《鄭州市集體建設用地使用權流轉暫行辦法》，優化集體建設用地結構，使其有效利用起來，從而保障國有建設用地指標，保護耕地。

（作者單位：鄭州市國土資源局）