土地產權成果的社會化服務
——美國華盛頓州土地產權管理制度借鑒

□李鴻雁 鐘京濤

土地產權成果的社會化服務
——美國華盛頓州土地產權管理制度借鑒

□李鴻雁 鐘京濤

美國沒有全國統(tǒng)一的土地產權管理模式，各州都有自己的法律制度。其中，華盛頓州的土地產權立法和制度模式有一定的代表性，其制度設計和運行也體現(xiàn)出自身的特色。以之為借鑒，可以從提高土地產權成果社會化應用水平，規(guī)范征地程序，加快產權立法等方面統(tǒng)籌推進我國的土地產權制度改革。

土地產權成果服務社會

美國由于沒有全國統(tǒng)一的土地產權管理部門和相關立法，華盛頓州的土地產權管理職能分散在不同機構:地理信息服務辦公室負責地籍信息處理、測繪等工作，審計辦公室負責土地登記工作。

土地調查測繪成果社會化應用充分。華盛頓州和所屬各縣都設有地理信息服務辦公室，負責為州和市政委員會及各政府部門提供圖件、地籍信息和測繪等產品或服務。提供的主要產品是全行政區(qū)域的電子地圖，內容全面，實用性強。例如，華盛頓州斯卡吉特縣的電子地圖包含了道路信息、地塊所有權信息、水域信息、植被信息、海拔和其他土地相對信息等六方面內容，縣域內任一地塊都載有權利人、面積、地上物情況、稅費、價格及交易記錄等信息。服務內容主要包括四項:提供地址定位服務，為病人急救、火災和犯罪現(xiàn)場定位;測定每一宗土地的地址及利用狀況，制作并更新行政區(qū)電子地圖;提供電子地圖使用等培訓;火災等災害發(fā)生后，開展實地測量。此外，還為行政區(qū)域內非本地大企業(yè)提供有償測繪等服務。

土地登記程序簡單，信息公開透明。華盛頓州各縣政府審計辦公室負責不動產交易登記，并將土地登記備案資料提供給州務卿辦公室。該州土地登記內容全面完整，程序簡潔，查詢方便。美國土地登記實行的是登記對抗主義，雙方交易后到土地所在縣登記，登記內容包括:雙方簽字的交易協(xié)議，涉及土地的法院判決，納稅、銀行貸款及還款后的免除債務證明，以及家庭內部財產分配協(xié)議等。當事人可當面提交或通過郵件提交登記申請，政府不進行實質審查，而是形式審查，只要文件形式上符合規(guī)范要求就可以登記。所有地塊交易、文件和納稅信息都在政府網站公開，任何人都可以憑借交易日期、簽名、地塊序列號等查詢文件內容。

土地產權保護制度嚴格

華盛頓州各項土地管理政策和制度出臺前，公眾會通過參加議會會議、聽證會和研討會等形式參與決策。一經通過，公民都會自覺遵守，即使有異議，也會通過正當途徑去表達和申訴。

土地征收程序規(guī)范，補償?shù)轿唬葷浞帧Ｃ绹稇椃ā穼φ鞯刈髁藘蓚€限制:一是公益目的，二是合理補償。對于什么是公共利益，主要通過法院判例明確，目前已有5O%的州在法律上明確經濟發(fā)展不能作為公共利益。征收私人土地要通過嚴格的征收程序，并按市場價補償。征收前，政府要與土地所有者協(xié)商補償價格;無法達成協(xié)議的，市政委員在舉行聽證會后作出征收決議;不服征收決議的，可以到法院起訴。法官有權對征地是否出于公益目的作出認定，具體賠償金額由陪審團(由律師、估價師等12名成員組成)決定。

限制土地權利要予以合理補償。在美國法律中有一個“政策性土地征收”的概念(又稱“管制性征收”)，是指政府雖然不直接占有或征收私人的土地，但是為了公共利益的需要，對私人土地的使用進行了限制，導致該土地的價值或有用性大大降低，土地的所有者因此可以獲得補償。這主要適用于兩種情況:一是政府法令規(guī)定可以隨時進入的土地，例如設定土壤監(jiān)測儀或氣象觀察點的地塊;二是規(guī)劃限定用途的土地，或過分嚴格的分區(qū)規(guī)則限制其有效使用的土地。

農地保護激勵措施完善美國農地保護政策體系比較完整，既有強制性的土地利用分區(qū)規(guī)劃管控，也有激勵性的自愿保護措施，二者都突出對土地產權的嚴格保護，賦予了土地產權人充分的權利行使空間和意愿表達途徑。

規(guī)劃管控充分考慮土地所有者和公眾的意愿。華盛頓州通過地方法案劃定了農業(yè)指定保護區(qū)和城市擴張邊界，限制和禁止對優(yōu)質農地的非農開發(fā)。政府在出臺農地管制措施前都要進行充分論證，所有利益相關方都會直接參與。在規(guī)劃管控中有小區(qū)細分措施，將一塊土地分成幾塊以便在單塊土地上建住宅或其他單體建筑物。在細分審批之前要舉行聽證會，物業(yè)所有者可以就規(guī)劃土地用途變更向立法機構提出異議，聽證會決議通過后，受影響的當事人還可以向上訴委員會提出上訴。如果變更影響的物業(yè)所有者或土地的數(shù)量較大，還可能就這一問題進行地方公投。

充分運用行政激勵措施引導農地所有者自愿保護農田。一是州政府事先確定城市化發(fā)展的優(yōu)先區(qū)域，在基礎設施方面提供額外的政府資助，從而促使城市增長集中于現(xiàn)有的城市中心，以達到重點保護農田區(qū)的目的。二是土地開發(fā)權轉讓。政府通過專項資金或支持其他機構出資購買農地所有者的土地開發(fā)權，將該土地永久用于農業(yè)目的，保證核心的農地資源能夠得到長久保護。三是提供稅收優(yōu)惠。為保證農田農用，經農戶同意，政府按土地當前的農業(yè)使用價值而不是市場價值征稅，通過稅收優(yōu)惠達到減少農地轉用的目標。農戶如果改變土地用途，稅收部門會作相應的稅收追償。例如華盛頓州斯卡吉特縣規(guī)定，享受稅收優(yōu)惠的農戶改變土地用途，則按照土地用途轉變前七年的市場價值計稅，并處以20%的罰金。

對我國土地產權管理的建議

在當前我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化不斷加速的時期，土地產權管理制度的不健全無疑會助長城市不合理擴張，影響土地權利人的合法權益。美國華盛頓州在土地產權管理制度方面的一些先進理念，值得我們學習和借鑒。

首先，應提高土地產權成果的社會化服務水平。完善土地產權成果管理制度，提高土地調查、土地登記等成果的公開程度，讓公眾能夠便捷地查詢有關信息;加強部門間的溝通聯(lián)系，建立成果共享機制，切實發(fā)揮土地產權成果在產權交易、抵押、稅收等方面的社會監(jiān)督作用。

其次，加快土地產權管理立法進程。通過立法，進一步明確土地所有權特別是集體土地所有權的權能，細化不同性質的土地使用權內容，促進建立以土地為核心的不動產統(tǒng)一登記制度，為城鄉(xiāng)統(tǒng)一不動產市場制度的建立奠定基礎。

再次，改革完善耕地保護制度。強化規(guī)劃約束功能，提高規(guī)劃的法律地位和執(zhí)行力度;充分發(fā)揮稅收、農業(yè)、財政、立法等部門的政策優(yōu)勢，協(xié)調社會各方面力量，從生態(tài)環(huán)境、糧食安全等多角度開展工作，努力構建多部門、多手段相互配合的完整的農地保護責任制度體系。

最后，還應加快完善征地制度。在確定征地補償標準方面，引入第三方專業(yè)評估制度，做到補償合理;在程序上，通過公告、調查、聽證會等方式，不斷提高農民的參與度，增強公眾對政府部門的信任度，盡可能地避免糾紛;在糾紛解決機制上，積極與司法機關銜接，在司法處理上更多地保護農民的利益。

（原載8月17日《中國國土資源報》，作者單位:中國土地礦產法律事務中心）