關于推進電子政務創新和突破的探討

◎ 江蘇省建設信息中心 周 鵬

引言

隨著信息技術的發展，我國政務信息化從深度和廣度上不斷推進，電子政務建設更加注重靈活性和準確性，精細化程度不斷提高，信息化已逐步覆蓋政務管理的各個業務領域。政務信息化為促進政府管理創新，提高工作效能，改善公共服務提供了有力支撐，同時，由于信息化建設和應用的快速發展，以業務和流程電子化為目標的政務信息系統建設需求逐漸飽和，加之管理信息系統研發和實施技術已日趨成熟，政務信息化也逐漸從“高端化”變得“常規化”。在新形勢下，政務信息化工作如何創新和發展已成為深化電子政務工作的熱點。

1 政務信息化建設目標

聯合國經濟和社會事務部在電子政務報告《Benchmarking E-government：A Global Perspective》中將電子政務的理想境界描述為：資源實現無縫整合，基于信息技術的高度智能化使得政府趨于零成本運作，為每個用戶提供個性化服務，并且對用戶需求進行即時響應。其中，資源整合、信息技術智能化是關鍵特征，提供服務和需求響應的能力是最終目標，我國在《2006-2020年國家信息化發展戰略》中已明確地將改善公共服務作為推行電子政務的首要目標。

我國電子政務經過多年快速發展，積累了大量信息資源，各個行業政府管理部門在推進信息化的過程中，也不斷強化資源整合，把資源整合作為信息化建設的重中之重，對政務信息資源的整合方法、整合架構和實施技術進行了大量研究和探索，但由于政務信息系統建設的時序問題和政府體制機制、管理標準等方面的原因，電子政務總體上“縱強橫弱”、“信息孤島”的問題沒有得到根本解決，政務信息資源整合的難度依然很大，這已成為制約電子政務深化發展的瓶頸。在當前集中式的資源整合短時期內無法有效實現時，我們不妨嘗試從電子政務最終目標“提供服務”的角度，探尋在現有體制機制下提高政務信息系統服務能力的方法和技術，以目標驅動的思路研究信息化的重點和難點，以此推動和深化政務信息化應用和信息資源整合，實現政務信息化發展的新突破。

2 政務信息化重點

目前，我國已進入“十二五”規劃的實施階段，政務信息化建設也進入了新的發展時期，新時期需要發展新型電子政務。通過對信息化目標的研究，政務信息化的階段性目標應以信息資源開發利用為重點，推動以決策支持系統（DSS）為代表的高級信息管理系統建設，現階段應將以下兩個方面內容作為工作重點：

2.1 實現業務信息系統中應用和數據的分離

圖1 電子政務信息系統層次模型

現有政務信息系統中應用和數據仍融合在一起，數據從屬于應用，應用流程決定了數據的產生、作用和消亡，不同應用的數據之間缺乏聯系，造成數據無法提取和重新利用。因此，需要重新審視應用和數據的關系，實現應用和數據的分離，為信息轉換為資源，應用升級為服務奠定基礎，這要求政務信息系統嚴格按照層次化模型進行設計和建設。

為更好地促進應用和數據分離,我們對傳統的電子政務信息系統層次模型進行了改進，在圖1所示的電子政務信息系統層次模型中，硬件層提供系統運行的硬件平臺和安全保障；系統管理層提供應用系統的運行環境和硬件系統管理；應用層及以上完成業務邏輯控制和流程處理，以及與最終用戶的交互；我們將傳統模型中的數據層拆分為訪問控制層和基礎數據層，訪問控制層采用工作流等流程技術模型，將業務流程節點的操作轉換為對數據訪問范圍和訪問權限的控制，實現應用層業務邏輯到數據邏輯的映射，基礎數據層由數據庫管理系統（DBMS）和數據項組成，按照接口標準向上層提供數據存儲、刪除、檢索等服務。

電子政務系統的一個重要特點是流程的不確定性，基礎底層數據相對穩定，流程的改變大多是對系統中數據項操作順序和數據紀錄范圍的改變。因此，改進的層次模型具有如下優勢：

1、多數需求變更只涉及訪問控制層、應用層及以上，減少了系統改動的工作量。

2、降低了基礎數據對上層應用的依賴程度；穩定的底層數據結構，利于數據的共享和利用。

2.2 構建分布式決策支持系統

雖然分布式決策支持系統（D DSS）的概念在20世紀80年代就已經提出，但由于我國對決策支持系統的研究起步較晚，D DSS在電子政務領域更是缺少應用研究。隨著我國電子政務和決策支持系統的迅速發展，政府和社會希望在更高的決策層次和更復雜的決策環境下得到信息技術的支持，實踐證明，對離散信息集中整合利用，難度大、見效慢，并且由于目前業務系統中數據從屬于應用現狀和需求不確定的特點，大量數據資源集中后，隨各業務系統進行動態更新也非常困難。分布式決策支持系統是由多個物理分離的信息處理結點構成的計算機網絡，將決策支持系統構建在分布式的環境下，具有分布式系統高內聚性和透明性的優點，既規避了數據集中整合的難點，又解決了許多管理決策過程必需的信息資源分散的問題。

圖2設計了一個基于D DSS的政務信息系統的網絡架構，其中資源目錄服務器是核心，提供信息采集、組織分類，和資源的查詢和管理服務。主題應用服務器主要承載決策支持系統，完成決策支持過程。與目前政務業務信息系統相比，基于D DSS的政務信息系統建設的重點是決策支持模型的構建、資源定位和獲取。

圖3描述了基于D DSS政務信息系統中通過資源注冊建立資源目錄、根據資源目錄定位和獲取業務數據等決策支持信息產生的主要過程。

圖2 基于D DSS的政務信息系統架構

基于D DSS的電子政務信息系統具有靈活的應用部署、快速的服務集成和良好的資源共享能力，很好地平衡了電子政務的長遠目標和短期需求。構成結點的每個業務系統作為平等成員，不構成遞進關系，每個結點享有自治權，結點“本地化”建設、開發、運行，符合現有管理機制；各級管理部門按照管理需求各取所需，實現數據多層次的開發和利用。

圖3 基于D DSS的電子政務系統中決策支持信息的產生過程

2.3 江蘇省住房和城鄉建設廳行政監察平臺總體框架設計

信息系統層次化模型和分布式決策支持系統框架具有自身完整的理論基礎和方法標準體系，對信息化發展具有普遍的指導意義。在實際應用到政務信息化領域，為深化資源利用、提高信息系統公共服務能力提供了一種新的思路，基于以上思路，設計了江蘇省住房和城鄉建設廳行政監察平臺的總體框架，如圖4所示。

平臺總體框架以行政權力數據庫為核心，相關業務系統將運行的行政權力基本情況按要求注冊到行政權力數據庫中；電子監察平臺作為主題應用系統，匯集各業務系統中行政權力辦件的流轉情況，并與標準流程和預設的風險點比對，將自動監察的異常情況推送給監察人員，監察人員通過電子監察平臺發起網上督察督辦后，電子監察系統與行政權力數據庫進行交互，獲取異常辦件的位置信息，調閱具體辦件信息，將督辦意見發送至具體崗位的經辦人員。

圖4 江蘇省住房和城鄉建設廳行政監察平臺總體框架

3 結語

政務信息化從規范流程、提高效率的引導性作用向服務性的發展，體現了電子政務的現實意義，但政務信息化發展不可能一蹴而就，發展模式的突破需要循序漸進，不但要充分利用現有信息系統，注重技術路線研究，還要建立對應的工作保障和績效評估體系，更多地從政府管理和輔助決策的作用上評價信息化建設成果，引導電子政務突破瓶頸，進一步向縱深發展。