規范與完善城市地下空間信息管理的對策

◎ 天津市地下空間信息中心 王 超

地下空間信息化建設工作是城市規劃建設管理十分重要基礎性工作，由于歷史和現實原因，國內對地下空間研究落后于城市發展和對地上發展空間的研究。地下空間信息化建設工作更是滯后于城市發展和國內同行業水平，標準不一，重復投資，條塊分割，各自為政其已成為阻礙城市建設和規劃管理的瓶頸。

為解決好上述“地下空間”的現狀及存在的問題，必須從根本上建立地下空間規劃管理信息網絡體系。

一、以建立科學管理機制為前提，建立地下空間信息網絡體系。

天津市2006年成立了天津市地下空間規劃管理信息中心，是從事地下空間信息管理的專門機構，成立專門機構是遠遠不夠的，必須建立良好的外部環境和數據接收渠道，以建立動態管理機制為前提，建成地下空間信息網絡體系，為這個機構注入活力和生命力。

1、建立規劃建設等部門協調機制，掌握新建工程，不欠新帳。

通過與規劃管理職能部門建立溝通協調機制，將地下空間信息報驗工作納入規劃管理工作程序，要求各建設單位在申報地下工程規劃許可手續前或建設單位在編制修建性詳細規劃前，提供施工地段地下現狀信息資料，對尚無現狀信息資料的建設單位，要到地下空間信息中心查詢或委托測繪單位實測地下空間現狀圖，同步委托簽定竣工測量合同，將現狀數據、竣工數據納入數據庫管理，從而保證規劃審批用圖現實性，也保證工程現狀數據、竣工數據得到及時報驗與接收，使新建地下空間信息得到有效控制，做到新帳不欠。

與建設管理職能部門建立溝通協調機制，通過建設管理職能部門能及時掌握和了解全年地下工程建設投資計劃和各工程施工開工計劃，掌握了計劃，也就掌握了全年城市地下工程建設情況。地下空間信息中心根據計劃和工程建設情況安排專人，組織培訓，提前介入、超前服務和及時跟蹤，隨時掌握地下工程開工和施工進度情況，使新建地下工程掌控在我們視線之中，這也是控制違法建設、使地下工程信息及時報驗的有效途徑。

2、建立地下空間信息共建共享機制

地下空間信息管理是一個跨行業、跨部門、多學科的新興產業，又是一個涉及多部門、作業面廣、技術復雜的系統工程，又具有隱蔽性與附屬性。勘測單位提供的探測成果不能完全反映現狀，需要各專業、建設、管理等單位的廣泛參與。由于受政績工程、重點工程、民心工程影響，存在相當一部分建設工程倒辦手續，這些因素直接影響信息接收，造成歷史未清又欠新帳，因此必須獲得各專業、建設、管理等單位的廣泛參與。近幾年，我中心與燃氣、電力、自來水等專業管線單位簽訂了信息數據的共享協議書，建立了信息數據定期交換制度，與城投集團及所屬子公司等單位建立了信息資料共建共享制度，從而使中心獲得2萬公里管線工程現狀數據，相關單位獲得在信息數據利用政策上的支持，取得了雙贏的格局，初步形成了良好的數據接收渠道。

3、建立重點工程大客戶服務機制

重點工程具有作業面大、工期緊、任務重、政績工程、政府投資多，難以按正常程序辦理等特點。同時，重點工程信息資料收集匯交難，也是全國普遍存在的老大難問題。針對這些特點和問題，建立重點工程大客戶服務機制，采取主動上門、超前介入、簡化手續，打捆測繪、建立跟蹤服務表及專人跟蹤服務制度進行全方位服務，通過提供全方位服務促使機制的建立，保證重點工程信息資料得到及時匯交。實踐證明，抓住了重點工程大客戶，就抓住了工程信息的主要。例如，2008年通過與重點工程建立大客戶服務機制，爭得了相關部門的積極配合與支持，一次完成了73條道路管線項目竣工補測工作，使拖欠的道路管線補測舊賬難題得到解決，使本市重點工程竣工補測工作有了一個良好的開端。因此，通過大客戶服務機制的建立，堅持重點工程重點抓，解決重點工程信息資料匯交難問題。

二、以法規建設為保障，建立地下空間信息法規體系。

“地下空間”是近年來被國內各城市提出的一個較為熱門話題。它是隨著城市建設、經濟發展，由地上向地下延伸出來的新課題，它的概念、內容、內涵與外延可參考借鑒東西很少， “地下空間信息”等方面的法律法規更是少之又少，地下空間信息化與數據更新沒有可參考統一標準，為使地下空間信息化管理工作健康有序，建立健全地下空間信息的法規體系十分必要。

1.建立健全城市地下空間信息法規及標準體系

2008年3月天津市人大通過的《天津市地下空間規劃管理條例》，該《條例》從規劃層面加強了地下空間管理。2011年以該《條例》為依據，出臺《天津市地下空間信息管理辦法》（天津市人民政府42號令），該《辦法》明確了地下空間信息的概念、范圍、工作程序、匯交信息內容、各相關單位職能職責及法律責任等，為地下空間信息化管理工作提供法律依據。為進一步使市政府批轉的《辦法》落地及合理開發地下空間信息資源，根據城市建設的需要，還制定與它配套的相應規定，例如研究制定《天津市地下空間信息管理實施細則》，研究制定《天津市地下空間信息開發利用實施辦法》及《信息共享政策》等。從標準層面，從地下管線入手，2010年出臺了《天津市地下管線信息管理技術規程》（天津市地方標準），該標準從信息數據采集、數據內容、數據標準、信息化建設、數據整理與數據動態更新等內容對地下管線信息化管理做了明確規定。2012年編寫并報送了《天津市地下建構筑信息管理技術規程》，作為天津市地方標準即將出臺，還正在研究并已完成《地質勘測信息數據標準》編寫的初稿等。這些法律法規及技術標準，為加強地下空間信息化管理、標準化管理、信息共享奠定了比較好的基礎。

2、研究和探索城市地下空間信息數據執法和監督機制。

各城市紛紛建立起來的法律法規，走過了漫長艱難立法之路，但在貫徹落實上大打折扣，要么貫徹落實的力度不夠，執行力不強，要么相關部門唱獨角戲，形成不了合理，監督機制跟不上。例如：《天津市地下空間規劃管理條例》第四十六條規定“地下建設項目竣工以及地下建筑物、構筑物或其他設施報廢的，建設單位或管理單位應當向城鄉規劃主管部門匯交信息數據、圖紙、資料”。據我們統計，新建的地下管線工程沒有按規定匯交相關信息數據比比皆是。因此，立法誠可貴，執法與監督更可貴，努力做到有法可依、執法必嚴，要在執法與監督上下更大的功夫，探索數據執法和監督機制。

三、以服務于城市規劃建設為宗旨，建立信息服務體系。

服務于城市規劃建設是地下空間信息管理工作的宗旨和目標，建立高效的地下空間信息服務體系就是為了更好的服務城市規劃建設與管理。本著“管理就是服務”的原則，結合地下空間信息特點，急建設單位之所急，想建設單位之所想，努力幫助建設單位解決急需地下空間現狀信息，輔助規劃管理當好參謀助手，為城市建設、規劃管理提供強有力的技術支撐。

1、為建設單位提供全天候的信息查詢服務

地下工程多為基礎工程、公共工程，具有隱蔽性、附屬性，時間緊、任務急、重點工程多等特點。根據建設單位的需要，要急工程之所急，想工程之所想，為建設單位提供全天候的信息查詢服務，縮短了工作周期，避免了重復測繪，為建設單位贏得報建時間和建設時間。例如：以中心提供全天候管線查詢服務為例，經統計共為2300余個建設單位提供管線信息查詢利用服務，累計提供管線信息資料長度3萬余公里。據不完全統計，由于有了中心提供管線資料，幾年來共為各建設單位節省測繪費用達4000萬余元。同時大大縮短測繪及工作周期，也正是由于我們提供高效服務，為建設單位贏得了報建時間和建設時間，得到了建設單位廣泛好評，取得了很好社會效益與信譽。

2、為重點工程超前組織好數據儲備

針對當今地下現狀不清，結合重點工程的需要，超前組織即將開展重點工程區域現狀調查。本著“輕重緩急”的原則，為將要實施的重點工程提前組織安排地下管線現狀數據實測，將已有地下管線數據進行接邊整合修測，對沒有地下管線現狀資料地段進行補測，經過修測補測形成完整系統現勢的地下管線現狀數據資料，做好數據的儲備，便于快速應對重點工程急需大量地下管線現狀信息資料需求。例如：2009年， 天津市地下空間信息中心共組織完成了12片重點規劃區域和30項重點工程地下管線修補測和數據整合工作，形成了道路長度450公里、管線長度約5000余公里管線現狀數據，第一時間保證重點工程用圖，解決重點工程急需管線現狀信息數據的燃眉之急，為城市規劃建設管理及重點工程提供強有力的支持和保障，

3、為城市規劃編制工作提供技術支持。

科學開展城市地下空間規劃編制工作，必須有兩項基本工作的支撐，一是地下空間現狀情況，二是對城市地下空間資源現狀利用情況進行科學評估，這兩項工作都必須掌握地下空間利用現狀數據。因此，掌握地下空間現狀是做好地下空間規劃編制工作的前提。根據大多城市對“地下空間”分屬多個部門管理、條塊分割的現狀，掌握獲取地下空間現狀數據有兩種途徑，一是采用普查辦法，二是采取“邊協調收集邊整理邊利用”的辦法。前者需要時間與大量資金支持，后者是一種經濟實用快捷有效辦法。天津市在編制城市地下空間總體規劃時，采用了后者，收集并整理了天津市的全部人防項目、4000條項地下室、地下停車場等地下工程數據，使得天津市地下空間總體規劃編制和地下空間資源利用現狀評估專題順利通過，與此同時，本著“新賬不欠，舊賬逐步還清”原則，根據收集來的數據，制定標準，及時將這些來之不易的現狀數據、規劃數據納入數據庫管理，建立動態地下空間資源數據庫，為將來城市控詳規編制、規劃管理、城市建設提供技術支持和保障。

四、建立高效系統平臺，實現地下空間信息共享。

地下空間信息種類繁多，包括供排水、燃氣、電力等各類地下管線、地下建（構筑）物、建筑物基礎及規劃管理、規劃編制等幾十個專業，數據龐大、復雜且重要，應用十分廣泛，包括各類管線普查數據、各專業管線單位匯交數據、各項新建、擴建、改建工程數據、規劃管理數據、規劃編制數據以及相關信息數據等，要想科學、高效、有序管理好這些海量數據需有一個好的技術平臺來支持，這就需要利用GIS技術、數據系統工程技術、倉儲技術、網絡技術、多媒體技術和空間建模方法，建立一個具有高效能、前瞻性、共享性的地下空間信息綜合管理系統平臺。平臺的建立將對信息的綜合管理、應用、更新、查詢、利用、共享、效率等方面具有絕對領先優勢，從而實現地下管線信息數據管理的標準和規范化，實現地下空間信息數據采集、整理、編輯、輸出全過程信息化，實現對地下空間信息數據集中統一管理和動態分析，為城市規劃、建設、管理和領導決策提供信息保障，為防災搶險系統提供有力支持。