保障房落實再審視

2009年以來各地集中建設的保障房陸續投入市場，對解決中低收入人群居住難題，緩解住房供需矛盾起到了積極作用。與此同時，各地也頻繁曝出保障房申請冷清，尤其是公租房與廉租房的申請。為何出現期待很高的保障房申請竟會出現“叫好不叫座”的現象？筆者對各地保障房政策與項目仔細分析后得出原因有多方面：一是對申請人條件要求過高，審批流程復雜；二是公租房、廉租房租金與市場價相比并不“實惠”；三是保障房所在地大部分在市郊，交通不方便，通勤成本太高。這些問題使得保障房真正應該起到的作用大打折扣，因此今后在保障房申請、規劃、管理等方面要適當調整，才能使其保障的作用有所體現。

一、保障房源與保障人群匹配

目前，保障房分為5類，租賃性質的廉租房與公租房，擁有部分產權的經適房，擁有產權的限價房與定向安置房。各地在保障房申請政策大多要求為：廉租房、經適房與限價房的申請條件既有收入要求，還有戶籍要求；公租房申請基本上只有收入和工作時間要求。這5類保障房中，在建及已經上市的大部分是經適房與廉租房，公租房所占的比重非常小。

各地經濟發展不同，人口規模不同，對保障房的需求也不盡相同。大部分三四線城市房價上漲較緩、外來人口較少，保障房需求傾向于是經適房，廉租房與公租房則較少。二線城市房價較高，并且有較多外來人口，保障房需求以經適房、廉租房為主，公租房為補充。一線城市及重點二線城市，房價高，并且基本以外來人口為主，以深圳為例，戶籍人口不足300萬，實際總人口達到1900萬，外來人口遠大于戶籍人口，北京、上海、廣州等重點城市也是如此。對保障房的需求則是以公租房為主，經適房與廉租房補充。而按照經適房、廉租房為主，公租房為補充的規劃、建設思路，大部分中低收入人群是享受不到保障房的。因此對于經濟發展較快的城市，保障房沒有起到預想效果的主要原因之一就在于此。為解決這個矛盾，一個有效的方式是將廉租房與公租房合二為一。廉租房與公租房二者相同點為目標群體相似，都是提供給城市內中低收入者租賃住房，區別點不大，只是戶籍的差別導致對申請者的收入要求有差別，廉租房面對收入最低的戶籍居民，公租房面對收入稍高的非戶籍居民。如果將二者統一協調，提供給所有中低收入者，用收入確定租金，既解決了戶籍導致的居住補償問題，又將現有房源提供給更多需求者，還充分利用了社會資源。

二、租賃價格與租賃需求匹配

廉租房與公租房的租賃定價是各地討論較多的一個問題。部分城市公租房租賃價格確定為所在城市住宅租賃平均價格的8折，也有些城市租賃價格確定為所在區域住宅租賃平均價格的8折。但不論哪種方式，公租房租賃價格仍較高，并且體現的差異性不強。以北京為例，三口之家及以下家庭公租房申請的收入要求是年收入10萬元（含）以下，扣除五險一金外，家庭可支配收入為8萬元，若30%用于住房已經是上限，每月可支付租金為2000元，實際用于生活的費用每月人均只有1556元。而五環外公租房租金為41元/平米/月～46元/平米/月，60平米房子的租金為2460元～2760元，顯然高于此類家庭可承受能力。如果位置稍好的公租房，租金價格會更高一些。因此，公租房租賃價格不能一刀切的以市場價格8折計算，要以其面對群體的實際收入水平確定。針對這一點，部分城市已經開始提出給予一定住房補貼。

三、保障目標與住房規劃匹配

各地保障房大多建設在城鄉結合處，并且是大社區形式。這種保障房布局一是帶來局部地區人口密度大、交通擁擠、配套設施嚴重不足，北京天通苑社區表現得即非常明顯；二是生活配套不足，上下班通勤成本很高，朝陽常營項目、海淀蘇家坨項目表現明顯；三是大量中低收入人群長期聚集的社區容易淪為貧民窟，無論對社區內居民還是對社會危害都比較大。大型保障社區國外已經有許多經驗教訓，紐約的皇后區就是一個比較典型的例子，大量低收入人群由臨時居住變為長期寄居，加之社區管理不善，社區很快由最初的保障服務社區淪為遠近聞名的貧民窟。要改變這一點，必須在保障房社區規模、選址等多方面采用靈活、合理的方式。

1.以中小社區為主。按照現有保障房社區容積率、套均面積要求計算，保障房社區套密度比普通商品房社區高出30%，人口密度為普通商品房社區的1.4倍，有些社區可能更高，社區居住已經相對緊湊。如果按照保障房大社區模式，大量人口過于集中，人口壓力導致的生活配套、公共交通壓力將非常嚴重，給后續管理帶來一系列的困難。如果管理不能及時到位，社區整體一定是混亂不堪。因此保障房社區應與中小規模社區為主，保證社區內配套及周邊交通良性循環，切勿造成惡性循環。

2.多層次選址布局。商品房配建一定比例的經適房及限價房已經實施較長時間，不過現有保障房大多是在城鄉結合處。保障房選址應分類選取，根據對應人群合理布局。盡管保障房社區都是面對中低收入人群，但各類人群仍有一定差別。例如公租房多面向非戶籍的外來務工者，他們需要的是就近工作地點的臨時居住場所，因此公租房分布在交通配套較方便地點為宜。類似北京推出的遠洋沁山水公租房項目，周邊有多個公交站點，并且距離地鐵一號線僅600米，交通非常方便，恰好滿足公租房需求。經適房則略有不同，經適房面向戶籍人口，擁有部分產權要長期居住，因此經適房居民更關注社區環境、戶型面積等，對地理位置的敏感程度要小于公租房。北京市規定四環內不再建設經適房的原因除考慮了土地出讓收入以外，這一點也是主因。因此，保障房布局應多點開花，分層布局，既規避了大社區模式，又能提高保障房的利用效率。當然這必然會影響到地方政府的土地財政收入，需要地方政府設定一個明確的標準，衡量土地出讓金收入與中低收入人群居住保障兩件事孰重孰輕，只有這樣保障房規劃才能做到多層次布局。

3.配套前置，營造氛圍。現有保障房社區生活配套與交通配套大多是入住一段時間，入住居民達到一定數量以后逐步完善。配套不完善無疑影響了居民的申請熱情，造成入住率低，而入住率低更不符合配套設施設立要求，這樣形成一個惡性循環，大大降低了保障房社區應該起到的作用。要解決這一點，必須適當采用成熟商品房社區的規劃思路，即提前建設生活配套，設立交通站點，吸引中低收入者盡快入住。生活配套與交通站點設立的數量與規模可以根據入住數量適當調整，但一定要前置。生活配套與交通實施完善是培育一個社區最基礎的條件，也是最重要的條件，只有這二者完善以后入住率才能穩步上升。北京的常營保障房社區由于周邊交通條件不完善，導致入住率難以快速提高便是一個例證。

四、保障標準與保障范圍匹配

各地陸續公布的保障房申請標準，是以地方經濟發展水平及居民收入水平直接掛鉤的。經濟發展與收入增減是持續變化的，因此申請標準應動態調整。此外，在申請標準調整的同時，對入住人的收入也要動態監管，入住者收入降低，要適當降低租金或給予住房補貼，入住者收入提高，要相應提高租金或免除申請資格。只有建立有進有出、合理輪換的退出機制才能保證保障房的保障范圍準確、合理。規避廉租房、公租房由臨時居住所變成長期居住所。美國保障社區也經歷這一過程，上世紀50年代中期前保障房社區僅作為具有工資性收入的低收入家庭的臨時居住點，由于退出機制不明確及監管不力，導致50年代后期至90年代中期，保障房社區變為拆遷改造居民、低收入者的長期居住點。因此不明確的退出機制容易導致有進無退，保障標準與保障范圍不匹配。

總之，在大幅度提高保障房建設數量的同時，將保障房的供給、價格、配套與居民的需求緊密相連，必將民心工程變成貼心工程、愛心工程。