住房保障階段性安排與長(zhǎng)效機(jī)制建議

住房保障機(jī)制的完善要有一個(gè)階段性的過(guò)程，也要有未來(lái)長(zhǎng)效機(jī)制的安排。

現(xiàn)有的住房保障體系是一個(gè)獨(dú)立于房地產(chǎn)市場(chǎng)并封閉運(yùn)行的體系，通過(guò)逐步改革，將經(jīng)歷一個(gè)相對(duì)封閉但可與房地產(chǎn)市場(chǎng)有條件聯(lián)通的保障體系的過(guò)渡階段，最終發(fā)展為一個(gè)統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場(chǎng)，住房保障以貨幣補(bǔ)貼為主，通過(guò)市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。相應(yīng)地，住房保障的具體形式也將從目前以“產(chǎn)權(quán)性質(zhì)保障+實(shí)物保障”為主，經(jīng)過(guò)一個(gè)“使用權(quán)性質(zhì)保障+實(shí)物保障”為主的過(guò)渡階段，最終發(fā)展成為以“使用權(quán)性質(zhì)保障+貨幣保障”為主的形式。

（一）近期

近期的主要任務(wù)之一是彌補(bǔ)住房保障欠帳，在短期內(nèi)迅速增加保障性住房的供應(yīng)；同時(shí)，也要開(kāi)始向“與房地產(chǎn)市場(chǎng)有條件聯(lián)通的保障房體系”和“使用權(quán)性質(zhì)保障+實(shí)物保障”為主的保障形式過(guò)渡創(chuàng)造條件。

摸清保障規(guī)模，制定保障規(guī)劃。常州和成都被認(rèn)為是國(guó)內(nèi)探索住房保障比較領(lǐng)先的地方，進(jìn)行大規(guī)模排查摸底，弄清保障對(duì)象，確定保障需求，制定保障規(guī)劃是兩市共同的經(jīng)驗(yàn)。在制定保障規(guī)劃的基礎(chǔ)上，成都還開(kāi)發(fā)了保障房管理軟件，實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)管理，為今后的工作打下了良好的基礎(chǔ)。

政府增加投入。由于住房保障欠帳太多，地方財(cái)政缺少足夠的財(cái)力，以及住房租賃市場(chǎng)發(fā)育不完善等原因，在近期，增加保障房的提供還要以政府增加投入為主，特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，還要依賴(lài)中央和省財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付為主。

增加土地供應(yīng)。同樣由于土地管理制度的不完善，地方政府如果將有限的土地指標(biāo)投入保障性住房，就是減少商品房的供應(yīng)，除了造成商品房?jī)r(jià)格上漲，還將減少地方財(cái)政收入，從而影響到保障性住房的建設(shè)資金來(lái)源。所以，政府需要針對(duì)保障性住房建設(shè)需求，增加專(zhuān)門(mén)的土地供應(yīng)指標(biāo)。

增加使用權(quán)性質(zhì)保障房，減少產(chǎn)權(quán)性質(zhì)保障房的供應(yīng)，堵塞非正常的供地渠道。

積極探索保障性住房的市場(chǎng)提供機(jī)制。地方政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變思路，改變有限的財(cái)政資金的運(yùn)用方式，通過(guò)提供適當(dāng)?shù)闹С郑e極鼓勵(lì)市場(chǎng)以各種不同模式提供保障性住房。同時(shí)，積極探索一系列的機(jī)制加強(qiáng)保障性住房體系與房地產(chǎn)市場(chǎng)的雙向聯(lián)通，包括：制定政策鼓勵(lì)現(xiàn)有住房進(jìn)入租賃市場(chǎng)；通過(guò)向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)和租賃住房用于保障房；向保障對(duì)象提供貨幣補(bǔ)貼；住房券制度等。

（二）中遠(yuǎn)期

中遠(yuǎn)期的住房保障任務(wù)是解決城市化進(jìn)程中的增量需求，同時(shí)，應(yīng)完成向“與房地產(chǎn)市場(chǎng)有條件聯(lián)通的保障房體系”和“使用權(quán)性質(zhì)保障+實(shí)物保障”為主的保障形式的過(guò)渡，并向“統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場(chǎng)+貨幣保障”的最終目標(biāo)邁進(jìn)。

基本停止產(chǎn)權(quán)性質(zhì)保障房的供應(yīng)。通過(guò)住房金融援助為“夾心層”置業(yè)提供支持。

逐步增加貨幣保障的比例，減少實(shí)物保障的比例。在基本實(shí)現(xiàn)對(duì)低收入家庭的保障覆蓋后，新增住房保障需求主要通過(guò)貨幣補(bǔ)貼解決。

改革財(cái)政稅收體制。財(cái)稅體制改革是重要的制度保障，總的方向是增加財(cái)產(chǎn)/所得稅（如房產(chǎn)稅），降低流轉(zhuǎn)稅（如增值稅/營(yíng)業(yè)稅），逐步增加地方政府自主財(cái)力，使地方政府獲得與其承擔(dān)的責(zé)任相匹配的財(cái)政收入來(lái)源。

（三）長(zhǎng)效機(jī)制

最終，住房保障應(yīng)形成“統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場(chǎng)+貨幣保障”的格局。作為制度保障，必須改革財(cái)政體制，建立公共財(cái)政制度；改革土地制度，形成自由交易的統(tǒng)一土地市場(chǎng)。

政府逐步減持保障性住房。在城市化進(jìn)程逐步減緩，低收入家庭實(shí)現(xiàn)住房保障全覆蓋后，中國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)也將走向平衡，住房?jī)r(jià)格波動(dòng)幅度和套利空間將縮小，這時(shí)政府可以減持所擁有的保障性住房產(chǎn)權(quán)，一是以?xún)?yōu)惠條件向租賃住戶(hù)出售，二是在商品房市場(chǎng)出售。 最終，政府只持有極少量的保障性住房產(chǎn)權(quán)，住房保障主要通過(guò)提供貨幣補(bǔ)貼，由被保障對(duì)象在市場(chǎng)租房解決。

建立公共財(cái)政制度。中國(guó)的公共財(cái)政制度一直沒(méi)有能夠建立起來(lái)。中國(guó)政府一直秉承的“量入為出”是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的財(cái)政理念，與公共財(cái)政理念是背道而馳的。公共財(cái)政制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下有限政府、責(zé)任政府的財(cái)政基礎(chǔ)，秉承的是“量出為入”理念，就是首先承認(rèn)政府只能是有限政府，根據(jù)法律和民意來(lái)決定政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任，承擔(dān)這些責(zé)任需要多少財(cái)力就向民眾籌集多少公共資金。

土地制度改革。當(dāng)中國(guó)城市化率達(dá)到70%時(shí)，將有超過(guò)9億人生活在城市，其中的大部分現(xiàn)在的身份還是農(nóng)民，但未來(lái)必然要將他們納入住房保障對(duì)象；同時(shí)，他們?cè)谵r(nóng)村所擁有的大量住房（包括宅基地）的問(wèn)題也必須要得到妥善處理。改革現(xiàn)有的土地制度，形成可自由交易的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)是必然的選擇。由于土地問(wèn)題過(guò)于復(fù)雜，已超出本報(bào)告研究范圍，這里不再作深入探討。但我們認(rèn)為基本的方向是將土地用途管制與產(chǎn)權(quán)管理脫鉤，允許土地自由交易，土地自由交易與土地用途管制可以是不矛盾的。