住房保障 責任先行

◎ 住房和城鄉建設部政策研究中心房地產處處長、中國房地產研究會住房保障和公共住房政策委員會秘書長 趙路興

近年來，我國城鎮保障性住房建設有了較大發展。“十一五”期間全國共開工保障性住房1630萬套，到2010年年末基本建成1100萬套。截止到2010年底，全國已經以實物方式解決了近2200萬戶城鎮低收入及中等偏下收入家庭的住房困難，實物住房保障戶數占家庭總戶數的比例近10%，實現了最低收入住房困難家庭“應保盡保”。總體上，我國住房短缺矛盾雖然已基本解決，城鎮人均住房建筑面積達到了31.6平方米，但仍有2000多萬戶以低收入戶為主的家庭的住房不成套，設施簡陋。“十二五”期間，我國每年還將新增城鎮人口1500萬以上，新就業職工和常住外來人口的住房困難問題突出。住房保障依然任重道遠。

一、2012年保障性安居工程開竣工并重，在建工程量疊加，是完成“十二五”目標任務的關鍵階段。

從1998年國務院23號文件提出“三條線”住房供應框架以來，我國住房保障工作在探索中逐步推進；2007年以來，住房保障加速，保障覆蓋范圍擴大；目前，已形成了現行的7大類11項保障性住房。其中租賃型的，有廉租住房和公共租賃住房；產權型的，有經濟適用住房和限價住房；棚戶區改造，包括城市棚戶區和煤礦、工礦、林區、墾區棚戶區改造；此外，還有農村危房改造及游牧民定居工程。

保障性安居工程建設任務是我國經濟和社會發展的約束性指標，“十二五”期間，中央提出將建設城鎮保障性住房和棚戶區改造住房3600萬套的目標任務。去年，全國開工建設各類保障性住房1000萬套；今年，計劃開工建設700萬套以上，同時，還要求基本建成500萬套以上。保障性安居工程開工、竣工并重，在建工程量巨大，新開工保障性住房加上去年、前年結轉的在建保障住房，總量不少于1800萬套。完成今年任務，是完成“十二五”住房保障目標任務的關鍵。

二、增加財政投入、創新融資渠道，是完成今年保障性安居工程的保證。

近年來，在保障性安居工程建設過程中，已基本形成了相對穩定的資金渠道。去年1.3萬億元資金，各級政府投入達到4000多億，企業及個人5000多億元，銀行貸款等社會投資3000多億元。完成今年任務，要進一步拓寬融資渠道。除依靠中央財政補助資金和各地配套資金外，還要落實信貸支持政策，同時，通過金融創新搭建融資平臺，多渠道籌措資金，確保在建項目的資金需求。

（一）中央財政根據保障性安居工程建設的任務要求，持續增加資金投入。

中央財政保障性安居工程補助資金，從2007年的72億元，到2011年已經增長到1500多億元，加上農村危房改造、游牧民定居工程，達到了1700億元。其中，西部地區大約占45%，中部地區大約占40%，體現了向中西部地區傾斜的政策目標。中央政府對保障性安居工程的資金支持重點是廉租住房和公共租賃住房，公租房政府投資中中央財政負擔40%，廉租房政府投資中中央財政負擔50%，體現了差別政策。今年，中央財政將會繼續加大資金補助力度。按有關政策規定，中央財政預算安排資金使用方式可以靈活。地方政府在不減少保障房總量的情況下，可以調整品種結構。各地對廉租住房、公共租賃房可以統籌建設，相關的中央補助資金可以打捆使用。今年，保障房的套數任務有所調減，但隨著國家財力的增長和資金安排結構的調整，中央財政補助的資金沒有減少，還會有所增加，對中西部地區的支持力度將進一步加大。

（二）地方政府進一步加大財政性資金投入力度。

地方政府是保障性安居工程的具體實施者和管理監督者。按照現有的事權劃分和財政體制，保障性安居工程是地方事權，中央給予適當補助。按照“省級負總責、市縣抓落實”的原則，省級政府統籌力度加大，市、縣政府要進一步加大財政性資金投入力度。確保項目資本金足額及時到位。住房公積金增值收益在提取貸款風險準備金和管理費用后，全部用于廉租住房和公共租賃住房建設。土地出讓收益用于保障性住房建設和棚戶區改造的比例不低于10%。中央代發的地方政府債券資金要優先安排用于公共租賃住房等保障性安居工程建設。公共預算支出安排不足的地區，要提高土地出讓收益和地方政府債券資金安排比重。

（三）信貸加大支持保障性住房建設的力度。

據統計，截止2011年三季度末，金融機構對公共租賃住房、廉租住房和棚戶區改造的三類保障性工程貸款余額已經達到了2672億，比年初新增951億元，遠遠高于全部的貸款增長速度。保障性房建設作為民生工程，是政府承擔的重要公共職能；但廉租住房、公租房租金水平又低于市場租金，資金循環周轉收到制約；同時，近些年來商業銀行已基本完成了商業化和股份制改造，對資產安全性、流動性、盈利性等都有較高要求。銀行金融機構在積極支持保障房同時，要確保風險的有效控制。這就涉及到可持續性的融資機制設計。近期，可考慮出臺較優惠的信貸管理政策，比如鼓勵和引導金融機構積極參與項目融資，包括調整資本金比例和到位時間要求、允許“四證”辦畢前先發放部分貸款等；鼓勵成立專門的機構為保障性住房項目融資提供貸款擔保或保險，降低信貸風險；對參與保障性安居工程項目給予財政貼息、稅收優惠、建立風險補償金制度；對貸款資產質量認定、壞賬核銷等方面執行較為寬松的監管政策，鼓勵金融創新。對銀行融資支持保障性安居工程建設給予專項規模。

此外，從中長期看，還可考慮在中央政府層面組建統一的住房政策性融資機構，或者建立帶有政策性、扶持性的金融機構，對保障性住房建設及消費提供便利，建立系統的優惠貸款體系。許多國家在中央政府層面都有專門的政策性住房金融機構籌集公共住房建設資金，如美國的聯邦住宅貸款銀行系統、英國的住房金融公司、日本的住宅金融公庫等，為公共住房建設主體提供長期的無息或低息貸款。這些專門的政策性住房金融機構的資金來源包括政府財政直接撥款、吸收銀團貸款、發行債券等，或通過證券化吸引大量的社會資金投入，例如韓國的國民住宅基金、香港的領匯房地產投資信托基金等。

三、提高規劃建設和工程質量水平，應成為今年保障性安居工程建設的重點

（一）優化布局及項目選址，實現保障性住房社區的可持續發展。

從過去情況看，項目選址離城區較遠，混合型社區項目發展不足是保障性住房建設的二個突出問題。目前，在建設任務經過科學調整，資金渠道逐步落實之后，如何提高項目的規劃設計水平，合理布局，科學選址，已經成為保障性住房建設的突出矛盾。在落實2012年保障性住房土地供應時，必需注意要把保障性住房安排在交通便利、基礎設施齊全的地段；分散配建和集中建設相結合，主要在商品住房小區中配建保障性住房，以此實現不同收入群體混合居住，促進保障性住房的可持續運營及發展。

國際上出現過因大規模、高密度集中建設而導致居住環境惡化的現象。有的國家曾將一些低收入群體安置在房屋質量差的社區里，隨之產生了教育水平低下、收入下降、犯罪上升，社會分層加重等一系列的經濟社會問題。針對這種情況，有英國學者提出，保障性住房要建成混合型的可持續發展社區。要以分散建設為主，注意與一般住宅區的相互融合，特別要注意避免大規模、高密度建設導致的社會環境惡化。混居模式包含著豐富的含義，包括：多樣化的人群結構，多樣化的景觀、房屋設計，多樣化的住房契約，差異化的價格，混合的功能，明晰的公共領域等。

國際上已有的廉租型保障住房與商業地產合理結合、互相補益的優秀案例可以為我們正在推進的大規模保障性住房建設提供有益的發展思路。這種發展模式的好處是：第一，人口構成的多樣化，豐富居民的生活；第二，多樣化的人群交際，增加了居民與社會的融合度；第三，社會混合有利于子女在教育和個人發展上更多更好的選擇；第四，混居在一定程度上可以加深不同階層間的理解，增強社會主流群體對于弱勢群體的關注。

建設保障性住房，應實行大分散、小集中的方式，要充分考慮保障對象入住后的就業、就醫、就學、出行等需要。對于位置相對較偏遠的項目，地方政府應盡快開通公共交通線路，完善公共交通系統，同步配套建設生活服務設施。把城市的公共資源公平分配，是各類學校、醫院、環境，交通配套等都能夠使各收入階層，各類社區居民都能機會均等地公平享受。為此，主要應采用多元混合的模式：一是配建制：即商品住房小區配建保障性住房。這種模式比較適合20萬平方米或更大規模的項目，可在其中配建約5萬平方米、1000套左右的保障性住房，占總套數20%或達到30%。各類保障性住房的具體比例可以確定為：公共租賃住房占80%，廉租住房占20%。規劃選址應當在交通設施便捷，各類市政、生活配套設施齊全的區域。建設模式主要是配建制，包括商業用房租售收入的補助，再加上合理的租金政策，一般可以保證可持續發展。二是反配建制：即保障性住房小區配建商品住房。這種模式適合在城市核心區內解決中低收入居民被邊緣化的問題。社區規模一般小于10萬平方米，建設2000套左右各類住房，其中商品住房近2萬平方米，約200套，占比為1/10。各類保障性住房的具體比例可確定為：公共租賃住房占80%，廉租住房占20%。三是代建制：這也是現階段很多城市普遍采用的一種模式。我國的房地產企業與國際上其他市場經濟國家不同，主要以開發建設為主業，很少有企業具備從投融資、開發建設到運營管理的全過程經營。由企業先墊支，承擔項目管理，但不經手運營，而是由政府管理部門或專業經營機構管理。社區規模一般小于10萬平方米，全部建設保障性住房，數量為2000套左右。各類保障性住房的具體比例確定如下：公共租賃住房占80%，廉租住房占20%。規劃選址也是同樣要求，在交通便利，生活配套設施齊全區域。

保障性住房戶型設計要堅持戶型小、功能齊、配套好、質量高、安全可靠的要求，合理布局。科學利用空間，有效滿足各項基本居住功能，鼓勵通過公開招標、評比等方式優選戶型設計方案。廉租住房、公共租賃住房應提供簡約、環保的基本裝修，具備入住條件。

（二）推出針對保障對象需求的戶型設計，做到小戶型、功能全。

目前，我國集約型的中小戶型保障房設計水平低，內部空間結構不合理，使用功能差，是一個突出問題。目前的保障房的設計，大多是按照以往商品住房的思路來做，較少注重保障對象的特殊居住需求。目前，各地多是簡單地將大戶型商品房設計方案進行微縮，由此造成了很多使用功能缺乏和存在重大設計缺陷的保障房。例如，有的保障房項目，建筑面積為48.63平方米的房屋，使用面積不足29平方米，使用率不足63%，而且還是毛坯房，再分成兩室一廳，甚至出現了只有1平米左右衛生間，只夠放一個馬桶。還有的40平米保障房，做成了起居室和廚房并存的一居室戶型；甚至將廚房做到了陽臺上，燃氣管道成了明線，一旦發生燃氣泄漏和爆炸事故，后果不堪設想。

保障房面積雖小，但居住功能和大戶型相比，不應有太大的差異。在有限的戶型面積內安置完備的生活設施，需要用設計解決大量的問題。可借鑒日本“公團” 住房的設計，在一室房型的基礎上進行“并套”設計，使戶型在不同承租人之間可以進行轉換。在60平方米的兩房戶型里，按常規設計同時設置客廳和廚房非常困難，做“敞開式”設計，將廚房和客廳被打通，空間寬敞。地下車庫可以設計在公共綠地下，增加土地利用率和采光性。裝配式住宅技術，也應當逐步在保障房中得到推廣應用。

保障房設計的標準，主要有三方面內容，首先是套型面積標準與戶型設計標準；其次是明確的設施設備配套標準；最后是裝修標準，即明確保障房的全裝修到底應該做到什么水平。住房城鄉建設部有關部門正在研究制定保障房的性能認定制度，統一保障房建筑設計標準。要解決在長久使用的過程中把設備的更換、設備的維修，整個系統的替換問題。比如過30年返給政府，那30年很多設備和系統都要換了，不能把設備整個都拆了，保障性住房設計角度的一個最大的原則就是安全、環保、實用和經濟。從設計的角度就應該是蓋一個“百年住宅”。保障性住房，特別是像公租房、廉租房的退出機制也牽扯很多技術性的問題，退出以后設備應當方便更換，應方便地進行改造以適用于下一批入住的人群，要能夠讓其可變并且長久的使用。

四、在保障性安居工程建設中，抓緊完善健全住房保障體系。

現行的保障性住房種類教繁雜，相互銜接不足。并且，廉租住房、公共租賃住房、經濟適用住房、限價房、棚戶區改造安置住房等，都是以政策文件形式規定的，沒有法律制度約束。今年，應當在保障性安居工程的建設過程中，結合地方實踐，抓緊研究完善調整保障方式、合理確定保障范圍和科學制定保障標準等，將類型繁雜的保障性住房，歸并整合成租賃型和產權型這樣兩類簡單的保障方式。一是要逐步實現廉租住房和公共租賃住房這兩類租賃型的保障住房統籌建設、合并管理、并軌運行。兩者的建設、供應、管理方式相近，區別只是保障對象收入水平不同支付的住房費用不同，可以通過統一租金標準、政府進行有差異的租金補貼方式實現兩者并軌；二是對經濟適用住房和限價住房這兩類產權性的保障住房，可以在房地產調控房價合理回歸的基礎上，將它們適時并軌。

今年住房保障任務的實施并完成，將使“十二五”保障性安居工程任務完成近半。從明年開始，即在“十二五”中后期，我國將住房保障方式將會逐步轉為以租賃為主，以貨幣補貼為主，并在此基礎上，建立起行政成本低、資源利用率高的住房保障體系。