保障房建設整體框架梳理及考量

◎ 國務院發展研究中心金融所副所長 巴曙松

保障房缺位及概念的泛化

保障房政策從1994年開始提出來，1998年初步確立，2003年明確房地產為支柱產業之后，實際上保障房處于缺位的狀態。2007年我國開始重新提出考慮，2010年開始啟動，此時的保障房跟以前的保障房有非常大的不同，除了數量上的極大擴展以外，總量目標和區域、結構期限之間做了比較大的調整，資源的參與程度也跟原來有很大的不同，概念上涵蓋了限價房、廉租房、棚戶區改造房、公共租賃房等。

2010年公租房的概念推出，具體含義供應對象是中低等收入的家庭。開發園區建設職工的宿舍、高校的自建房、商品房、配建房、集體宿舍，都被不同的地方、被不同程度的納入到保障房里面。雖然這些房子并不全面地面向社會公眾，也沒有區分分配對象的收入差別，因為這種范圍的泛化，口徑的擴大，不同口徑的保障房之間的界線被模糊，很可能會成為下一步市場矛盾的焦點。

保障房建設存在的問題

首先，當前保障房總量目標和結構區域之間還存在不匹配的地方。當前的建設目標，自下而上確定，從自上而下層層分解執行，與市場實際的需求可能存在著不匹配的情況。從全國層面講，2008年金融危機的時候，提出2009年到2011年三年共建747萬套保障房，2010年的建設計劃上升到580萬套，遠遠超過了原定的目標。2011年又提出建設1000萬套，“十二五”期間共建3600萬套，這三年關于保障房的建設目標，經過了三次非常大的調整，是歷史上少見，也是調整結構比較大的。如黑龍江由最初的85套計劃擴大到105萬套，超過全國總水平的10%，測算的最初資金需求是1600億。

其次，保障房的結構不合理。針對最低收入家庭的廉租房和低收入者的公租建設規模，這兩樣是市場上需要量比較大的，但2011年只占30%。針對中低收入家庭棚戶區改造，兩者合計占比達到60%以上。

第三，靜態設定的建設目標和需求動態變化之間也不匹配。保障房需求隨著家庭收入的變化，也會動態調整。原有家庭的退出，新家庭的進入，保障對象的設定標準和范圍也在變化。而靜態的設定某一年度的目標，實際上很難反映這個變化。

第四，資金來源和資金使用的期限不匹配。保障房建設需要大量資金投入。以2010年為例，最簡單的估算需要資金1.37萬億。政府與社會資金參與程度應該多大，世界各國都在探討。國際經驗表明，政府參與過多會導致非常嚴厲的財政約束。最終像英國這樣，就是以公房私有化的方式來解決。保障房建設的時候需要一大筆資金，維護運行還需要更大一筆資金，有的國家是1：2，有的比這個還要高。如何吸收可持續的社會資金參與，始終是各國沒有破解的一個難題。廉租房和公租房作為資產，它在收益的現金流往往表現在長期、當期，僅以租金或者資產折現的形式來體現。而開發過程的負債結構通常是一次性支出。財政預算安排一部分，地方債務建一個平臺，安排一部分，中央和省級政府的補助金提供一部分資金。

第五，土地指標成為很大的約束。2011年5月份國土資源部公布的2011年全國住房用地計劃供應21.8萬公頃，與2010年的18.47萬公頃相比，增加的幅度比較大。但是超過前兩年年均10.7萬公頃，其中保障房的安居工程用地7.74萬公頃，占整個用地計劃的35.5%，與2010年的計劃直接用地相比有一定的增加。但是從實際情況來看，保障房住房大規模建設的瓶頸已經存在。關鍵在于一方面土地供給總量不足或者有限的情況下，地方政府對土地財政的依賴始終傾向于優先供給給商業住宅，盡可能壓縮保障房的住房用地，尤其是在地價和房價比較高的情況下更為突出。

第六，分配和退出環節的薄弱。分配最大的挑戰在于繼續要在商品房和保障房之間建立一個清晰的架構，也需要在不同的保障房口徑之間建立架構，市場歸市場，保障房歸保障房，兩條線同步運行，避免商品房和保障房之間的交叉運行。為什么房地產市場的各位企業家這么關注保障房？很大程度上在于二者之間沒有發生直接沖擊。退出，需要在不同階段動態的界定原有的保障范圍內是否仍然需要公租房和廉租房。如果這部分人重新進入商品房市場，那么他就應該退出保障房市場。也需要政府一定的保障房作為調劑。從國際經驗來看，主要的發達經濟體都在保障房建設方面做了很多探索。

國外的經驗

國、美國、日本、新加坡、香港的保障房建設演變過程，值得我們思考。大致來說，一些歐洲國家公共租賃房建設最多的，很多國家公共租賃房，政府建的這些房子來租賃的，占出租房子的比例，在很多國家占到50%，甚至更高的水平。我國這次大規模建保障房，我認為非常值得關注的就是把保障房口徑泛化，邊界模糊化。

日本在上世紀80年代期間，保障房建設特別是公共租賃房的建設方面，占當年完成比重達到了非常高的水平。如果保持比較清晰的制度和防火墻，它對商品市場、房地產市場來說，反而形成一個可以放松管制和市場調節的一個好的氛圍。而美國的經驗在什么地方？美國的經驗和教訓，它的保障房政策反復地試錯，反復地調整。因此，大規模建保障房的時候，一定要問自己為什么建保障房？想干什么？保障房的目標現在轉向實現貧困人口的分散化，避免貧困人口集聚在一起以及消除種族隔離，保障房變成一個社會問題。就是說從住房保障的初始目標轉向范圍更廣泛的擴大社會福利水平、減少貧困人口、提高就業、實現公共服務均等化，這個對于保障房的意義，住房保障制度的設計，從一開始就要兼顧，提高住房可承擔能力以及降低貧困集中度等等這樣幾個核心目標，避免政策在未來出現反復。

在具體的補貼方式上，在工業化、城市化的初始階段，住房的存量缺口比較大，所以這個階段主要是供給端的補貼。在英國工業化初期，美國大蕭條和日本戰后，隨著住房的存量規模增加，供給缺口的縮小，此時由政府出資購買私房以補充公房，補貼購買來保持住房存量。日本戰后以及近期的巴西都是這個做法。

未來保障房整體框架

未來我們的保障房整體框架，應該做一個梳理和考慮。

值得關注的是，首先要界定什么叫保障房，要有一個清晰的界定。要消除商品房和保障房之間的交集區域，特別是把經濟適用房和限價房排除出保障房的定義。另外一部分保障房，是享受政策補貼的商品房，它的存在實際上是對商品房概念的一個模糊化，也是對保障房概念的模糊化。這種商品和保障區域的交叉重疊，最終導致會永遠分配不公。

第二，以廉租房和公租房作為主旨，就是說廉租房建設重點在財政和金融政策的支持，公租房建設重在市場化運作和貨幣政策管理，公租房主要是針對中低收入家庭、夾心層，比如說高校畢業成進城、務工職工，這部分只租不售。棚戶區改造部分，在基本完成之后，也應該退出保障房的概念。同時，要規范產業園區集體宿舍、農村集體自建房、高校自建房差異化分配。

還有一個非常大的原則也是值得關注的，就是保障房覆蓋范圍的建設目標，如果城市化是大方向，如果城市的低收入階層是大方向，以城市常住人口，而不是戶籍人口作為測度標準，這個是非常重要的一個轉換。無論是深圳還是浙江，為什么自己的保障房比例比較低，我們這兒戶籍人口都有房，不需要那么多房，保障房建給誰？我們自己可以大膽的測算，本地農村人口、本地戶籍人口、外地農村戶籍人口和外地農村非戶籍人口分別的占比，來看看它的房價收入比，主要是低收入階層這個部分的人群是最需要的，最低收入階層，房價收入比8.1倍、低收入20.9倍，中等偏下是13.7倍。這一點應該做一個長期的考慮。

最終目標是對什么樣的家庭應該進入保障房范圍，給予明確的預期，需要對不同收入家庭的收入、現有家庭的住房情況進行一個清晰的摸底。

第三，構建合理的制度框架。確立適度居住權的保障制度。以調控為導向的保障房建設制度轉向民生導向的保障房建設制度。1998年以來，幾乎每次保障房的政策變遷，重大的變遷都發生在商品房的房價高漲的背景下，實際上保障房建設變成了一個增長的手段。保障房應該關注民生的導向，應該轉向民生和政府的責任，而不是短期的政策。