房地產出路在于“頂層設計”的再改革

◎ 中國社科院亞太所研究員 程畢凡

經過幾個月持續的“史上最嚴厲的”調控措施，房價已開始松動進入下行軌道。但這主要借力于限購、現貸的行政狠招。基本上是階段性的政策壓制。顯然具有不確定性。

當前房地產調控面臨的兩難局面是：如果“雙限”措施堅持過久，可能使商品房產業嚴重萎縮甚至崩盤，這將嚴重打擊相關上下游產業以及金融業并造成大量失業；但若房價尚未大跌（比如30%以上)便剎車穩市，又很可能引起回彈，前功盡棄。

房地產問題的癥結

現在需要認真探討的是，房地產的癥結究竟何在？2011年10月27日人大常委會第23次會議專題詢問會上,牟新生委員尖銳指出，房地產多年調控是另敲碎打“缺乏整體思路”或曰“頂層設計”。他認為國務院1998年題為《關于進一步深化城鎮住房制度改革，加快住房建設的通知》（即國發23號文件）規定要“建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系”，“最低收入家庭由政府或單位提供廉租住房，中低收入家庭購買經濟適用住房，其他收入家庭購買、租賃市場價格的商品住房”。“應該就是一個實事求是的頂層設計”。牟委員似乎誤以為現在這個“頂層設計”還管用，只是執行不力而已。其實，早在2003年8月國務院就又頒發了另一個有關住房問題“頂層設計”，即被當時的建設部領導稱之為“綱領性文件”的《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》（即2003年國發18號文件）。這是180度大轉彎的變化。因為，它雖然形式上保留了多層次住房供應，但卻明確規定要“逐步實現多數家庭購買或承租普通商品房”。兩個內容沖突的文件，在政策實施上，當然是后者否定和取代了前者。結果是保障房建設很快萎縮。經濟適用房從1998年占住房竣工面積的約40%，急降到2006～2009年的年均7.7%；廉租房更是難覓蹤跡。有購房需求者若遵循正規渠道，只能向開發商購買商品房。于是房價節節高升。地方政府發現房地產是一大財源，便通過“招拍掛”，低進高出，大搞“土地財政”，房價、地價相互推動形成惡性循環。同時，巨大的利潤自然吸引了國內外大量資金涌入房地產，進行投機炒作，從而迅速吹大泡沫。

自2005年以來的歷次調控，房價總是越調越高，住房供應結構狀況越來越亂。其根本原因就在于這些調控都是在18號文件的“頂層設計”框架內進行的。只是對這一“頂層設計”所引出的問題進行修補而已，并未觸動體制本身。

按官方的說法，“目前80%的住房已經是通過市場交易進行配置”并以此說明市場化的成就。其實這種說法是經不起事實檢驗的。眾所周知，房改以來除了商品房以外還有單位自建住房和“小產權房”。這兩類住房的快速增長，可以說在很大程度上都是受高商品房價推動的。但究竟總量有多少，并沒有一個準確的統計。2007年一位著名大開發商曾對筆者說，單位自建房不會比商品房少。至于“小產權房”，早已多得讓國家領導人驚呼不可讓它突破18億畝農田紅線。2007年底央視《今日觀察》曾提出一個66億平方米的驚人數字。但也有人估計是40多億平米。而據統計局數字，從1999年到2010年商品房的竣工總面積才有約44億平米。所以保守一點說，這兩類住房至少占據了住房總量的半壁江山大概還是靠譜的。

“頂層設計”應向23號文件適度回歸

從上述情況，可以看出現行的住房“頂層設計”是造成房地產亂象一大根源，已經到了非再改革不可的時候了。住房改革的曲折歷程表明，“頂層設計”要能行得通，就必須符合國情。筆者認為再改革絕不可忽視以下四點。其一，必須遵循“建立有中國特色社會主義”這一總方針，要強調社會的公平,我們要的是“劫富濟貧”而決不是“劫貧濟富”。其二，分層次供應結構要適應我國總體上仍是實行低工資制的居民收入狀況。其三，我國土地資源緊缺，要改變以往地產開發企業喜歡建大戶型的模式。其四，城市化進程還在發展，數量龐大的進城農民絕大多數只有能力購買經濟適用房或租用廉租房。

顯而易見，要滿足上述幾點要求，今后必須把住房建設的重點放在保障房上面。這就意味著，“頂層設計”應在相當程度上，向1998年國務院23號文件回歸。

23號文件要求保障房覆蓋大多數城鎮家庭。中央關于在新五年規劃內修建3600萬套保障房的決定，無疑是一個大手筆。但嚴格說，這還只是償還多年“欠債”的努力而已。即使計劃能完成，到時候保障房的覆蓋面也仍只有20%左右而已，遠遠不能滿足需求。

香港經驗：“以房養房”

按照中國社科院的抽樣調查，我國85%的城鎮家庭無力購買商品房。甚至有副部長級官員也坦承，連他這樣的干部靠工資收入也買不起房。這說明商品房價已高到一般中等收入家庭都買不起了。而低收入家庭去租商品房住也是沉重負擔。結論當然是城鎮中需要購買或租賃保障房的家庭肯定是占大多數的。中央已決定實施保障性安居工程，要以發展公共租賃住房為重點。但是這需要持續不斷的巨大資金的投入。顯然，迄今這一大難題仍未得到有把握的解決。在政府的財政投入中，中央方面的撥款有限，而作為主力的地方政府大多積極性不高。因為建廉租房既要撥地又要出資，等于從它身上割下兩塊肉。靠銀行貸款或發債券都是要還本付息的，長年累月必定形成沉重包袱，并不是好辦法。最近，李克強副總理在全國保障性安居工程工作會議上指出，要“積極探索，創新發展理念、模式和路徑”。這給了我們一個啟示：能否打破舊有的思想框框，找出一種少花錢也能大規模快速興建保障房的經營模式和路徑？筆者認為答案是肯定的。這就是香港的“以房養房”模式。

早在2006年，多年擔任香港房屋委員會委員的香港公屋聯合會主席王坤就曾在報刊撰文，建議內地借鑒香港經驗解決廉租房資金問題。在上世紀60年代到80年代初，內地大量移民進入香港。原因：一是按中英條約港英政府不能拒絕內地人民移居香港；二是香港當時正處于經濟起飛時期，需要大量的勞動力。直到1982年11月，只要中方放行，內地居民到香港注滿一年，便可獲得居留權綠卡。居留時間累計達到7年，便可成為永久性居民。此后，經中方同意才改為持單程通行證赴港的，才可獲得永久居留權。因此香港曾出現大量“木屋”（即棚屋）。當局急需為低收入家庭提供廉租房。1973年香港成立了一個政府轄下的獨立法定機構房屋委員會，統管公屋（即廉租房）和居屋（即經濟適用房）的建設與管理。房委會的啟動資金來自政府的撥款和貸款。所需土地則由政府免費劃撥。經過幾年摸索，房委會找到了“以房養房”的經營模式。從1988年起，房委會的運作不僅完全實現自負盈虧而且年年有結余。

房委會負責有關公營房屋各項政策的制定和財務管理運作。但房委會的各項決策，包括屋苑（小區）規劃、招標營建租賃公屋和購買居屋申請的審批以及退出機制等等，則由政府的房屋及規劃地政局屬下的房屋署去執行。房委會共有33名成員，其中官方委員4名，非官方委員29名，皆由行政長官任命。主席由房屋及規劃地政局局長兼任；房屋署署長任副主席。房委會的運作透明度很高，甚至允許市民旁聽會議。這種結構的好處是：一方面，在官方是一元化領導少了許多部門間的扯皮；另一方面，從大政方針到執行層面，都充分吸收民間各方意見，接受監督，力求做到公平合理。

房委會包攬居屋公屋以及屋苑（小區）附屬的商場、停車場和其他非居住性設施的營建與管理。公屋的租金很便宜，只占租戶收入的5～15%。公屋營運赤字由房委會補貼。居屋一般以低于市場價的20～30%出售給合格的中低收入家庭。但由于土地是劃撥的又無需開發商插足，成本低仍有相當的利潤可賺。此外，商場、停車場以及其他設施的收入也相當可觀。這種“以房養房”運作，取得了相當好的結果。據統計，1993/94年至2003/04年的10年間，公屋營運赤字累計為120.36億港元。但同期，僅出租屋苑附屬設施的收入就達216.02億港元。在扣除付給政府該項的50%的紅利后，其余額就足以彌補公屋運作的大部分赤字。出售居屋的盈利則高達925.08億港元。房委會擁有強大的持續營建公屋和居屋的實力。可見居屋項目既是公屋項目的強大后盾，也被公認是政府可用以調控市場的有效經濟手段。眾所周知，香港開發商對房委會每年建造公營房屋數量極為敏感。

按2006年統計，香港的公屋（廉租房）覆蓋人口30.9%；居屋為18.3%，合計共占人口的49.2%。從香港的經驗看，公屋和居屋是一種辯證的互補關系，前者社會需要量大，應占大頭；而后者占適當比重，既可對前者發揮資金支持作用又可避免在住房上社會過度兩極分化，即富人買房而中低收入者只能租房。香港把經濟適用房取名為居屋是取義于“居者有其屋”，即擁有房產權的住戶。

目前在學者和官員中，對保障房建設存在明顯的誤區。多搞點廉租房，就有人認為是改革的倒退，走福利分房老路。他們把市場化絕對化。他們不想想，為何香港搞了那么多公屋還是多年被評為全球自由化程度最高的經濟體。要是多搞點經濟適用房，也有人批評違反市場化原則“不公平”。他們不明白，正是經濟適用房體現了國民收入再分配向弱勢群體傾斜，是促進社會公平化而不是相反。以新加坡為例，其保障房“組屋”覆蓋了85%以上的人口，其中絕大部分是銷售類的組屋（類似經濟適用房）。但新加坡同樣是世界公認的市場化程度最高的國家之一。

世界上幾乎所有的國家都要搞保障房，這是社會進步的表現。但是，銷售型和租賃型的比重以及保障房的經營運作模式，都依據實際國情有不同的選擇。新加坡是一個移民國家，從建國之初便面臨嚴峻的安全和生存問題。所以李光耀認為，必須努力在政治上使人民對國家有認同感。而讓絕大多數家庭有自己的一份房產，非常有利于認同感的培植。這樣衛國與保家便緊緊相連了。新加坡的保障房建設依靠政府投入，因為它有擁有非常雄厚的公積金積累。而香港由于新移民數量多，中低收入和低收入者比重也較大，又不擁有強大的公積金，政府拿不出那么多錢，于是便探索出一個“以房養房”的經營運作模式。中國大陸城鎮中低收入和低收入家庭的比重比香港高的多，而且又處于快速城鎮化期間，每年有一千多萬農民進城，保障房建設的擔子比任何國家都沉重得多。但是，正如李克強副總理所說，“作為社會主義國家，我們更應加快實施保障性安居工程”。既然我們自己的一個特區已經有了一個實實在在從實踐中來的，可以解決資金大難題的成功模式，為何不借鑒一下。至少可以先在幾個城市做些試點。內地與香港情況不盡相同，在策劃中當然應依據實際情況作些調整和變通。

早在1998年全國第一次住房建設工作會議上，當時的國家領導人就曾提出保障房可以搞成一個大產業，也可以帶動上下游成百個相關產業的發展。然而這一目標至今遠遠未能實現。其實原因很簡單，作為一個產業卻只能靠政府不斷“輸血”，是不可能長大的。如果我們借鑒香港模式，使保障性安居大工程能夠做到自負盈虧并略有盈余，那么上述目標則完全可能實現。到時候，不僅能為政府省下一筆龐大的資金，用在其他公共事業上，而且這一大產業還會為國家創造數以萬億計的產值并成為國民經濟向內需推動為主發展方式轉變的一大動力源。