鄉鎮財政稅收模式研究

劉 艷

本文立足于城鄉統籌大背景，以推動鄉鎮財政稅收與農村經濟發展間實現共生效應為著眼點，進而討論稅收模式的優化途徑。不難看出，當前關于這方面的文本資料還較為少見。為此，本文諸多觀點仍處于探索階段。

一、當前鄉鎮財政稅收面臨的挑戰

關于鄉鎮財政稅收所面臨的挑戰而言，不能同日而語。畢竟，我國從東部到西部不乏存在財政狀況較好的工業鄉鎮和旅游鄉鎮。針對這一事實，筆者將在總括層面從兩個方面提出目前的挑戰。

（一）稅收來源所面臨的挑戰

早在上世紀90年代中期就實施了分稅制，這里且不討論當前鄉鎮事權和財權是否平衡，但從中央取消農業稅后鄉鎮財政困難則成為不爭的事實。有學者在前幾年指出，應增大對農村工商業的征稅力度，從而彌補因農業稅取消所帶來的財政虧空。可是事實證明，首先諸多鄉鎮企業仍處于二次創業階段，并不具備承受過高稅負的能力，再者一味依賴這種模式將可能導致鄉鎮稅基萎縮。這就使鄉鎮稅收來源問題面臨著兩難選擇的境地。目前，鄉鎮財政失去了原來的主要收入來源，只能依靠分稅制改革后留給地方的一些小稅種。這些小稅種稅源零散，結構復雜，征管成本高，難度大，增長潛力有限。

（二）稅收使用所面臨的挑戰

中央在推動農村經濟發展上，除了減輕廣大農戶的稅收負擔從而提升了他們生產積極性外，還使得鄉政府扮演著更加獨立的區域經濟規劃角色。從目前所反饋的信息可知，在輔助農戶自主創業以及促進鄉鎮企業內涵發展上，都采取了直接或間接的財政支持。前者體現為，依靠鄉財政為農戶拓展銷售渠道并提供運力幫助；而后者則表現在土地、人力等資源的投入上。

以上兩方面的挑戰都是客觀存在的事實，在應對挑戰時須遵循“先易后難”的方法路徑。

二、城鄉統籌背景下對挑戰應對的思路

任何一項模式創新或優化都不能脫離此時的國情，而城鄉統籌便是當前鄉鎮地區所面對的現實情形。從上文闡述中可以感知，隨著我國農村經濟改革試點的逐步擴大，鄉鎮一級將可能出現事權與財權的不平衡態勢。為此，在現狀短時間內難以改變的前提下，惟有從稅收使用的角度下工夫。

（一）稅收差異管理

在全國范圍內來看，各鄉鎮的經濟行為能力不同，進而其稅收充裕程度也就不同；并且，在同一縣域內的不同鄉鎮之間，也存在著稅收狀況的優劣之分。因此，本著充分調動鄉政府積極性的原則導向，可以向稅收條件較好的中心鎮適度下放財政權。而對于條件不夠理想的其它地方，則采取“縣鎮”聯動管理。

（二）建立資金監管

在有限的稅收來源情況下，應強化對稅收資金使用的監管力度。這里存在一個問題，鄉鎮稅收一般使用于農村公共產品的提供上，包括修路和農田水利工程。這就意味著，首先難以衡量資金使用的效益性（公共產品具有強外部性特征）；同時，上述建設過程存在著規模大、勞動力人數多的狀況，進而對于資金的流向和流量也難以把控。為此，應建立針對稅收資金監管的績效管理辦法。

三、思路指向下的對策構建

（一）完善鄉鎮財務管理機制

首先，加強鄉鎮政府債務管理，防止出現新的不正常債務，化解債務風險。對經濟發達、財政收支規模較大，或者具有明顯的集聚和輻射作用的中心鎮，應進一步擴大鄉鎮財政管理的自主權，以調動其發展經濟和組織收入的積極性;對經濟欠發達、收支規模小的鄉鎮，則可實行“鄉財縣管”，由縣級財政直接進行規范管理。其次，在具體的財務管理上，要加強鄉鎮財務會計集中核算工作，充分發揮鄉鎮會計核算中心的作用。要建立債務消化監督和報告制度，上級財政要對下級政府債務進行監控，并作為財政工作考核的一項重要內容。

（二）健全公共管理體制

按照十七屆三中全會精神，繼續推進公共財政覆蓋農村政策的實施，建立新型的公共管理體制。一方面，做到縣鄉政府農業機構的設置和工作職能根據各自的需要和市場來決定，不需要再和中央政府“對口”，盡可能的減少機構設置，提高工作效率。另一方面，在分權的基礎上做到“評估管理”。

四、小結

本文以推動鄉鎮財政稅收與農村經濟發展間實現共生效應為著眼點，進而討論稅收模式的優化途徑。任何一項模式創新或優化都不能脫離此時的國情，而城鄉統籌便是當前鄉鎮地區所面對的現實情形。為此，應在稅收差異管理、建立資金監管等方面展開模式合理化構建。