政府績效預算改革面臨的機遇與挑戰

■馬海濤 楚曉琳

馬海濤，中央財經大學財政學院院長，教授，博士生導師。研究領域為財稅理論與政策。

學術與社會兼職：全國高校財政教學研究會理事長，教育部公共管理教學指導委員會委員，中國財政學會、中國國有資產管理學會、外國財政學會理事，北京市財政學會副秘書長，農村財政學會常務理事。河北大學、新疆財經大學等客座教授。北京市人大常委會預算監督顧問，財政部教材編審委員會委員，財政部高級技術職務評審委員會委員。

出版專著6部，教材20余部，發表學術論文120余篇，主持10多項國家、省部級課題，12項研究成果獲省部級獎。榮獲北京市教學名師、教育部新世紀優秀人才、財政部跨世紀青年學科帶頭人、新世紀百千萬人才工程國家級人選。

楚曉琳，中央財經大學財政學院。

一、績效管理的發展

績效管理于20世紀20—30年代起盛行于企業之中，并被大量運用到企業的人力資源管理中，隨著社會經濟的發展，政府應對復雜經濟形勢時，管理中存在的一些問題也逐步顯現，如何建立廉潔高效的服務型政府成了許多國家進行改革時探討的問題。20世紀80年代，西方國家興起了“重塑政府”的改革，將企業中運用較成熟的績效管理引入到政府行政管理中。

隨著我國改革開放步伐的深入，一些問題逐步凸顯出來，政府相關部門在管理上也需要進行改革。2003年，國務委員、國務院秘書長王忠禹對中國行政管理學會的效率標準報告做出批示：“政府 實施績效管理是一件非常有意義的工作”，這是中央文件首次使用“績效管理”這一概念；2005年，國務院在《2005年工作要點》中提到 “探索建立科學的政府績效評估體系和經濟社會發展綜合評價體系”，政府績效管理理念在政府管理中逐步滲透；2008年的“政府工作報告”，明確提出推行“政府績效管理制度”，這標志著政府績效管理從理論走向實踐。

政府預算是指國家以社會經濟管理者身份取得收入，并用于維持政府公共活動，保障國家安全和社會秩序，發展社會公益事業等各項支出的政府基本收支計劃。政府預算是了解政府經濟活動的重要窗口，推進政府績效管理，應推動政府的績效預算改革，提高政府的行政管理能力。

二、政府績效預算的內涵與特點

政府績效預算一般是指先由政府部門確定需要履行的職能以及為履行職能需要消耗的資源，在此基礎上制定績效目標，并用量化的指標來衡量其在實施每項計劃的過程中取得的成績和完成工作的情況。績效預算以經濟社會發展戰略和規劃為導向、以績效（效益）為目標、以成本為基礎、關注公共產出、強調預算結果。績效預算遵循統一規劃、適當分類、協調配合、分級負責、彈性控制及正確衡量等原則。

政府績效預算的主要特點包括以下幾點：一是強調支出最終結果的產出預算，突出預算權責結合，有效抑制預算最大化的沖動。績效預算通過制定公共支出的績效目標，建立預算績效的評價體系，逐步實現對財政資金從注重資金投入的管理轉向注重對支出效果的管理，其根本目的是為了提高公共支出的貨幣價值。二是注重成本核算，更新政府管理理念。績效預算不僅是預算方法的創新，更是政府管理理念的一次革命。績效預算把市場經濟的一些基本理念融入公共預算管理中，要求按照企業化經營的模式，把政府作為提供公共品的經濟部門，以對公共品的投入產出核算為依據來編制預算，從而降低公共品的供給成本，提高財政資金的使用效益。三是以科學合理的績效評價指標體系為基礎，以績效合同為保障。

三、推進績效預算改革的機遇

（一）經濟體制要求政治體制與之相適應的時代背景

十一屆三中全會以來，我國在對社會主義市場經濟體制進行改革的同時，也逐步進行了政治體制改革，比如領導干部終身職務制的廢除，公務員制度的初步建立和行政機構的多次改革等。經濟體制改革，要求生產關系適應生產力的發展，對不適應社會生產力發展的生產關系進行改革；政治體制改革是在社會主義政治總格局和權力結構形式不變的前提下，對政權組織、政治組織的相互關系及其運行機制的調整和完善。我國多年來的經濟體制改革，打破了傳統的計劃經濟體制，逐步建立了現代企業制度，大大推動了經濟的發展，而政治改革由于觸及利益面較廣，改革力度較為缺乏。因此改革多年來，政治體制的改革落后于經濟體制的改革。

經濟體制改革是政治體制改革的基礎，政治體制改革是經濟體制改革的保障，只有協調好政治體制改革與經濟改革的步伐，才能促進經濟社會的健康發展。經濟的發展要求政治進行相應的改革，這為績效預算的改革提供了時代的背景。

（二）財政收支狀況要求績效預算改革

預算是對財政資金收支狀況的呈現，能夠反映政府資金運行狀況，根據統計年鑒，2008年財政支出為62592.66億元，2009年為 76299.93億元，2010年為89874.16億元，對財政收入和支出進行比較，2008年財政赤字1262.31億元，2009年財政赤字7781.63億元，2010年財政赤字6772.65億元。隨著近幾年人口數量的增加，根據相關統計數據計算可以得出，人均赤字2008年為95.05元，2009年人均赤字583.01元，2010年人均赤字494.16元。

從近年來我國財政預算支出的各項執行數額可以看出，財政支出范圍不斷擴大，且數額巨大，如何利用好這部分資金是一項重要的工作，如何提高資金的使用效率，合理配置財政資源迫在眉睫。績效預算是把資源配置與提高績效相結合的預算管理制度，在我國目前這種預算狀況下，有必要考慮對預算進行績效改革。

此外，依據我國當前國情，政府“有形的手”對經濟的宏觀調控作用明顯，因此，制定正確的決策至關重要。提高預算績效，合理配置預算資源，有利于經濟社會穩定發展，增強政府的政治威信。我國政策推行效率高，政策實施具有連續性、計劃性和相對穩定性，有利于政府績效預算改革的推行。

四、政府績效預算面臨的挑戰

（一）績效較難測量

1、政府目標的多重性。在政府管理中，政府起著提供公共產品和服務，彌補市場失靈的作用，在評估政府履職的價值上，很難像企業那樣只考慮效率和利潤。政府在提供公共產品和服務時，不僅要注重產品和服務在數量、質量、提供效率上滿足公共的需求，還必須注重產品和服務提供的公平、公正等等，這些都代表社會的需求，然效率與公平很難在同一時刻實現兼顧，二者孰輕孰重、如何兼顧需要結合社會發展所處階段考慮。

2、績效考評具有復雜性。人為制造的公共需求與實際的需求方面很難分清。由于缺乏約束，政府機構中存在“帕金森定律”，即行政機構有自我膨脹的趨勢。在行政機構中，行政官員會不斷地增加自己的部屬或增加新的工作量，導致行政機構臃腫，由于政府機構缺乏完善的競爭與約束機制，如果不制造出超額的公共服務，也難爭取到追加的財政預算撥款，這些人為制造的公共服務與實際的需求方面難以分清，從而使績效管理評價較難入手。

同時，信息獲取存在一定難度。在對政府預算進行績效考評時，考評的結果是否準確，依賴于所獲取的數據和信息，績效考評的信息來源于現有的統計數據和資料，政府部門沒有形成專門針對績效考評所對應的信息，現有的很多統計信息透明度也相當低，較難獲取真實準確的信息。

（二）績效預算改革面臨一定障礙

改革必會引起大量數據的收集和書面報告，熟悉的預算收支程序相對于復雜的績效管理體系要簡單得多，相關人員會對這些未知的改變產生抵觸情緒。在使用績效信息不明確的情況下，利益相關人員要承擔著提供績效信息給自己帶來不利影響的后果，或者要為他們所不能控制的結果負責。其行為同時受到非績效因素的影響，基于個人利益考慮，他們在任期內往往傾向于將資金投入到短期內見效的公共產品和服務上，而依賴于長期投入的項目很難得到足夠的預算投入。

同時，我國普通民眾對經濟發展的認識還不全面，對行政領域的成本、效益的計量等，也并不熟悉，這種現狀也不利于績效改革。

五、績效預算改革的政策建議

從以上分析中可以看出我國在進行政治體制改革中有很多的機遇，且改革迫在眉睫，在進行績效預算改革的同時也面臨著一定挑戰，因此考慮到國情，既不能盲目崇拜績效預算，也不能將提高政府預算的績效置之不理，在政府預算的績效改革上，任何激進的改革都觸及到社會的各個利益方，影響經濟社會的穩定，因此在對政府預算進行績效改革時，應該采取漸進式的改革。

(一)增強政府相關部門進行績效預算改革的主動性

在中國，政府相關部門推行改革存在較被動的情況，從實踐的角度看，在管理方面存在一定不足時，政府部門才加快改革步伐、加大改革力度，改變政府預算安排，提高財政資金支出績效。這與我國的國情是有關的，在較發達的西方國家，社會公眾對規則的遵從度相對較高，對認同的制度能夠更為嚴格地執行，在我國實踐中，往往受到人為因素的影響較大。

針對當前存在的問題，推進績效預算時，必須考慮到我國的實際情況，不能照搬西方制度性的規則，因此在我國推行績效預算改革，必須使頂層與基層都意識到改革的必要性和緊迫性，變行政過程中的被動改革為主動改革，在改革的過程中，應提高政府績效預算改革的主動性，將預算的績效深入到政府管理的每個方面。

(二)加強媒體對績效預算改革的引導作用

當代媒體的發展迅速，媒體對政府決策也有較強的輻射作用，目前，社會公眾在一定程度上對媒體報道有一哄而上的心態，媒體報道輿論導向作用較大，但不可忽視的是，在現實中，媒體報道中也存在一些夸張、片面、不實的現象，故相關部門決策時應客觀對待媒體所關注的對象。正確地利用媒體的作用，將對政府實施績效預算起到推動作用，應當引導主流媒體向客觀積極正面的方向報道，使媒體對政府管理的輿論監督更加客觀、公正。

（三）提高績效預算中的社會公眾參與度

政府預算服務的對象是社會公眾，在實際執行預算時，社會公眾的參與度卻很低，任何的改革，沒有社會公眾的參與是不可能取得實質進展的。在選取社會公眾代表時，應注意選擇的客觀性、公正性、專業性，使社會公眾代表可以真實地反映社會公眾的想法，切實地為社會公眾謀福利。提高社會公眾的參與度，應該增加社會公眾的知情權，對政府預算不了解，則難以做出評價。故也應加強預算公開，提高公眾參與度，有利于政府科學決策。

（四）促進政府預算部門內部的改革

在預算報告的形式上增加績效信息的披露，增加財政信息的公開度，減少“外行看不懂，內行看不清”的現象，預算報告上排斥績效信息的披露，從委托代理角度講，增加代理人的機會主義行為，政府人員不會主動愿意改變這種狀況，而事實上，預算報告是要由代理人給委托人傳遞正確的信息；在政府部門的會計制度上，改變現有的收付實現制，使政府投入的成本和產生的績效能夠反映出來，目前實行的會計制度是收付實現制，只能反映現金的支付情況，預算資金的使用情況無法正確地在資產負債科目下披露，造成無法真實地反映政府財政收支的情況；在預算的編制時間上也要進行相應的改革。

加強政府績效預算的根本目的在于改變長期以來財政資金管理使用中存在的“重收入輕支出、重分配輕管理、重數量輕質量”的問題，提高公共產品和公共服務的質量，提高財政資金使用效益，要逐步建立績效問責制度，形成“誰干事誰花錢、誰花錢誰擔責”的機制，并研究建立績效評價結果公開機制，認真傾聽社會各界的呼聲，吸納合理意見，切實建立健全績效評價與預算安排有機結合的機制。