中國農(nóng)村扶貧開發(fā)財政資金的績效評價：基于DEA-Malmquist指數(shù)的分析

■郭黎安

一、研究現(xiàn)狀與研究方法

目前績效研究的方法主要有：成本-效益分析法、最低成本法、因素評分分析法、綜合評價法、模糊數(shù)學(xué)法、基準(zhǔn)設(shè)定法及數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法等。其中，數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（DEA）是目前比較流行的效率評價方法，主要原因在于DEA不用設(shè)定特定的函數(shù)模型，避免了因模型設(shè)定而產(chǎn)生的偏差，同時，DEA能夠進(jìn)行具有多個輸入 （輸入越小越好）和多個輸出（輸出越大越好）的多目標(biāo)決策問題，而其中的Malmquist指數(shù)分析，能夠從動態(tài)層面反映績效的變化情況，從而能夠為政策修訂和完善提供更加科學(xué)合理的參考。

（一）靜態(tài)數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）模型

DEA度量效率的思想，最早可以追溯到1957年Farrell提出的運用線性規(guī)劃（linear programming）的方法構(gòu)建觀測數(shù)據(jù)的非參數(shù)分段曲面（或前沿），他指出生產(chǎn)的效率等于技術(shù)效率與配置效率的乘積。1978年，Charnes等人創(chuàng)造出 “數(shù)據(jù)包絡(luò)分析 （data envelopment analysis，DEA）”一詞，DEA 開始應(yīng)用到各個領(lǐng)域，包括美國軍用飛機、基地維護(hù)與保養(yǎng)，以及陸軍征兵、城市、銀行等。

根據(jù)規(guī)模報酬是否可變的不同假設(shè)，DEA模型可以分為基于固定規(guī)模報酬 （constant returns to scale，CRS）的CCR模型和基于可變規(guī)模報酬（variable returns to scale，VRS） 的 BCC 模型。根據(jù)效率測度的取向不同，DEA模型分為投入導(dǎo)向型測量方法 （Inputorientated Measures）和產(chǎn)出導(dǎo)向型測量方法 （Output-orientated Measures）。 其中前者考慮的是在不減少產(chǎn)出數(shù)量的同時，能按比例減少多少的投入；后者考慮的是在不改變投入數(shù)量的同時，產(chǎn)出數(shù)量可以按比例增加多少。Lovell（1993）認(rèn)為，如果能夠滿足市場需求而可自由調(diào)整投入資源，則宜采用“投入導(dǎo)向”模式。因此，本文借鑒Banker等（1984）和 Lovell（1993）的方法，采用基于投入導(dǎo)向型的BCC模型，研究我國農(nóng)村扶貧開發(fā)的財政政策的績效。

（1）式中，i=1，2，…，n；j=1，2，…，m；r=1，2，…，s。 n 為決策單元個數(shù)，m和s分別為輸入和輸出單元的個數(shù)。x0、y0分別為決策單元的投入輸出要素，λi為各決策單元的權(quán)重系數(shù)，s+、s-為各投入、產(chǎn)出的松弛向量，θ為決策單元的效率值，若θ=1且s+=s-=0，則決策單元有效；若 θ=1 且 s+≠或者 s-≠0，則決策單元為弱DEA有效；若θ＜1，則決策單元非DEA有效。

（二）動態(tài) Malmquist指數(shù)

Malmquist指數(shù)是在四個類似于計算技術(shù)效率的DEA線性規(guī)劃的基礎(chǔ)上得來的，用來測度生產(chǎn)力的變化，并把生產(chǎn)力的變化分為技術(shù)變化（technical change）和技術(shù)效率（technical efficiency change）的變化，其表達(dá)式為：根據(jù)Fare等人（1978）提出的方法，

Malmquis指數(shù)還可以進(jìn)一步分解為：=SECH×PECH×TECH=EFFCH×TECH

（3）式中，SECH 為規(guī)模效率、PECH為純技術(shù)效率、TECH為技術(shù)變化，EFFCH為技術(shù)效率，TECH為技術(shù)變化。因此，全要素生存率就可以分解為規(guī)模效率變化、純技術(shù)效率變化和技術(shù)變化，或者分解為技術(shù)效率和技術(shù)變化。SECH＞1，說明規(guī)模效率得到改善；PECH＞1，說明管理水平得到了改善；TECH＞1，說明在樣本期間，技術(shù)有進(jìn)步；EFFCH＞1，說明效率有改善；反之，退步。靜態(tài)DEA模型只能比較同一時期的效率水平，而動態(tài)的Malmquist指數(shù)則可運用面板數(shù)據(jù)，并輔之以距離函數(shù)的概念，比較不同時期的效率水平，彌補靜態(tài) DEA的缺陷（Wheelock，1999）。

二、指標(biāo)的選取及其說明

2012年12月中共中央、國務(wù)院發(fā)表了 《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要 （2011－2020年）》，該綱要提出：“高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以‘三個代表’重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，加大投入力度，把連片特困地區(qū)作為主戰(zhàn)場，把穩(wěn)定解決扶貧對象溫飽、盡快實現(xiàn)脫貧致富作為首要任務(wù)，堅持政府主導(dǎo)，堅持統(tǒng)籌發(fā)展，

更加注重轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，更加注重增強扶貧對象自我發(fā)展能力，更加注重基本公共服務(wù)均等化，更加注重解決制約發(fā)展的突出問題，努力推動貧困地區(qū)經(jīng)濟社會更好更快發(fā)展?！睆木V要的總體指導(dǎo)思想著手，可以從經(jīng)濟、社會、生活三個方面來分析我國農(nóng)村扶貧開發(fā)的財政政策的現(xiàn)實狀態(tài)和結(jié)果。如表1所示，本文選取三個一級指標(biāo)9個二級指標(biāo)來反映我國農(nóng)村扶貧開發(fā)的財政政策的現(xiàn)實狀態(tài)和結(jié)果。數(shù)據(jù)來源2002-2011年《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》。

表1 產(chǎn)出指標(biāo)體系選取

此外，本文研究的是中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的財政政策，因此，本文的投入變量為表2中中央政府扶貧三項資金總量作為投入變量，采用一對多的投入導(dǎo)向型的BCC模型。另外，為剔除各地區(qū)的人口數(shù)量對市政結(jié)果的影響，在此將各投入產(chǎn)出指標(biāo)進(jìn)行人均化。

表2 中央政府扶貧三項資金投入情況（2001-2009年） 單位：億元

數(shù)據(jù)來源：2001：2010年數(shù)據(jù)根據(jù)《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》相關(guān)年份數(shù)據(jù)整理而得。2002：2010年的中央財政扶貧資金包括中央專項退耕還林還草工程補助。

三、實證分析的結(jié)果與分析

表3 、圖1顯示了2002年-2010年中國農(nóng)村扶貧開發(fā)財政資金的Malmquist指數(shù)及其分解結(jié)果。

從整體上看，2002-2010年中國農(nóng)村扶貧開發(fā)財政資金的Malmquist指數(shù)呈現(xiàn)一個W型的變化，均值為1.032，這表明2002-2010年中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的全要素生存率平均上升了3.2%。Malmquist指數(shù)＞1，說明生存力得到改善，經(jīng)營管理較為適當(dāng)，資源配置較為合理。Malmquist指數(shù)最低點出現(xiàn)在2005-2006年為0.846，最高點出現(xiàn)在2008-2009年為1.184，波動幅度約為40%，和前面的分析一致，說明我國農(nóng)村扶貧開發(fā)財政資金投入機制不穩(wěn)定。

從Malmquist指數(shù)分解因素來看，tech的變化是＞1，而effch的變化是＜1的，說明中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的財政資金全生產(chǎn)要素提高主要是因為技術(shù)的變化，而技術(shù)效率的惡化阻止了中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的財政資金全生產(chǎn)要素的提高。雖然中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的財政資金瞄準(zhǔn)的精度在不斷提高，但是扶貧財政資金沒有即使的轉(zhuǎn)換為生存力，而且扶貧財政資金還存在發(fā)放效率低下的問題，貧困縣拿到的資金往往是去年或者前年的，扶貧財政資金的不及時、不到位也影響到了財政資金的效率。

從技術(shù)效率（effch）的分解因素來看，sech＜1，pech＜1，這說明我國農(nóng)村扶貧開發(fā)的財政資金規(guī)模效率和技術(shù)效率都有待提高，今后我國應(yīng)繼續(xù)增加對農(nóng)村扶貧開發(fā)財政資金的投入，提高扶貧財政資金的規(guī)模效率，同時，還必須提高資金的技術(shù)效率，使得資金能夠迅速的轉(zhuǎn)化為生存率，提供我國農(nóng)村扶貧開發(fā)財政資金的技術(shù)效率，從而提高其全要素生存率，促進(jìn)我國農(nóng)村扶貧開發(fā)事業(yè)的發(fā)展。

表3 2002-2010年平均Malmquis指數(shù)

圖1 2002-2010年平均Malmquis指數(shù)

四、提高我國農(nóng)村扶貧開發(fā)財政資金的政策建議

（一）提高并穩(wěn)定農(nóng)村扶貧開發(fā)財政政策投入力度和機制

不論是理論還是世界各國的實踐都證明了農(nóng)村扶貧開發(fā)財政投入力度和穩(wěn)定的投入機制對于農(nóng)村地區(qū)減貧具有決定性的作用。目前我國農(nóng)村扶貧開發(fā)的財政政策不僅投入力度不夠，而且投入機制不夠穩(wěn)定，影響了我國農(nóng)村減貧效果。為了幫助農(nóng)村貧困人口早日擺脫貧困、完成我國的減貧事業(yè)，我國需提高并穩(wěn)定農(nóng)村扶貧開發(fā)的財政政策投入力度和機制。同時，借鑒西方發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，加大對農(nóng)村貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付的力度，解決地方政府財力不足的問題。此外，還必須與行政體制改革同步，精簡機構(gòu)人員，減輕地方財政負(fù)擔(dān)。

（二）創(chuàng)新農(nóng)村扶貧開發(fā)財政政策投入機制

1、明確界定扶貧開發(fā)機構(gòu)職能。我國目前扶貧開發(fā)機構(gòu)繁雜、人員冗余，存在多頭管理的情況。針對這個問題，我國應(yīng)盡快建立起一個分工明確、富有效率的扶貧開發(fā)機構(gòu)。本文認(rèn)為可以借鑒有些學(xué)者提出的意見，建立一個扶貧開發(fā)總署，由扶貧開發(fā)總署統(tǒng)一制定和分配扶貧開發(fā)資金，打破現(xiàn)階段我國扶貧辦主管扶貧開發(fā)的決策和監(jiān)督、其他機構(gòu)主管資金分配的情況，實現(xiàn)扶貧開發(fā)資金管理的集中化和一體化。同時對現(xiàn)有的農(nóng)村扶貧開發(fā)機構(gòu)進(jìn)行梳理，理順各部門之間的關(guān)系，確定各部門之間的職能，減少以往農(nóng)村扶貧開發(fā)過程中出現(xiàn)的部門之間相互推諉、職能錯位、越位的現(xiàn)象發(fā)生。

2、提高農(nóng)村扶貧開發(fā)財政資金投向的準(zhǔn)確性、科學(xué)性。第一，加強農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入?？茖W(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)和核心是以人為本，我國農(nóng)村扶貧開發(fā)也應(yīng)該以人為本，加強農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入，提高人力資本的素質(zhì)，才能從根本上解決我國農(nóng)村貧困問題。今后，我國應(yīng)加大對農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)的投入，改善農(nóng)村貧困地區(qū)教育的“硬件”和“軟件”，并積極支持鼓勵大力引進(jìn)青年教師人才，建立城市和農(nóng)村教師輪換制度，使教育資源能夠在城鄉(xiāng)之間公平分配。同時，還要注意多層次、多形式地開展農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)教育，在種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、加工業(yè)等方面培養(yǎng)一批專業(yè)人才，使農(nóng)村貧困地區(qū)的農(nóng)民能夠掌握滿足其溫飽能力的實用技能。第二，加強農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。農(nóng)村貧困人口生存環(huán)境相對惡劣，再加上營養(yǎng)不足，醫(yī)療條件落后，造成農(nóng)村貧困人口身體素質(zhì)較差。一旦生病，得不到及時的治療和救治，容易造成農(nóng)村勞動力的喪失，影響農(nóng)村貧困地區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展，形成農(nóng)村貧困的惡性循環(huán)。因此，我國應(yīng)加大對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)建設(shè)的投入，建立農(nóng)村貧困人口健康基金，使得貧困農(nóng)村人口的重大疾病能夠得到及時醫(yī)治，并將農(nóng)村合作醫(yī)療保障體系覆蓋到農(nóng)村所有貧困人口，使農(nóng)村貧困人口能夠擺脫因病返貧的惡性循環(huán)。同時，還要注意強化農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員的準(zhǔn)入、考核制度，實現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、村醫(yī)務(wù)人員交流，并定期對農(nóng)村醫(yī)務(wù)人員進(jìn)行考核培訓(xùn)，提高農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平。第三，加強農(nóng)村社會保障制度建設(shè)。農(nóng)村社會保障制度是國家和社會為了農(nóng)村貧困人民滿足其最低生活需要所構(gòu)建的，具有防止非貧困農(nóng)村人口淪為貧困階層及幫助貧困農(nóng)民擺脫生活貧困生活的功能，因此，發(fā)達(dá)國家都有健全的農(nóng)村社會保障體系，我國也應(yīng)加強社會保障制度的建設(shè)。首先，應(yīng)通過立法形式，賦予農(nóng)村社會保障體系法律的權(quán)威地位；其次，改變目前農(nóng)村社會保障資金的籌集方式，通過轉(zhuǎn)移支付的方式加大政府在農(nóng)村社會保障體系中的出資比例。

3、建立嚴(yán)格的扶貧開發(fā)財政資金監(jiān)督機制。首先建立農(nóng)村扶貧開發(fā)財政資金的專戶制度，轉(zhuǎn)賬核算、專人管理，對于農(nóng)村扶貧開發(fā)項目實行嚴(yán)格的申報、審批制度，杜絕重復(fù)申報和資金的挪用、浪費。其次，建立信息監(jiān)測系統(tǒng)，各部門要及時將資金的分配使用情況錄入信息監(jiān)測系統(tǒng)，對資金的使用過程進(jìn)行全程監(jiān)督和管理。最后，還要發(fā)揮各審計部門的作用，將扶貧開發(fā)資金事前審批、事中監(jiān)督、事后問效機制結(jié)合起來，對轉(zhuǎn)移、挪用、擠占扶貧開發(fā)財政資金的人員進(jìn)行重罰，提高廣大扶貧干部的責(zé)任意識，讓他們深刻認(rèn)識到“扶貧資金是高壓線、碰不得”，從而使得我國農(nóng)村扶貧開發(fā)的財政資金能夠真正落到實處，幫助廣大農(nóng)村貧困人口早日脫貧致富。

（三）動員非官方組織積極參與農(nóng)村扶貧開發(fā)工作

國際農(nóng)村扶貧開發(fā)的成功經(jīng)驗表明，非官方組織共同參與扶貧開發(fā)活動可以有效提高扶貧開發(fā)的效率，因為相對于官方組織的系統(tǒng)繁雜的操作，非官方組織的資金、物資可以更省時、有效地到達(dá)農(nóng)村貧困地區(qū)，而且非官方組織能夠針對不同農(nóng)村貧困地區(qū)采取不同的扶貧措施，瞄準(zhǔn)范圍小但更精確，此外，非官方組織能夠推動企業(yè)和海外慈善機構(gòu)參與中國農(nóng)村扶貧開發(fā)行動。因此，我國的農(nóng)村扶貧開發(fā)也應(yīng)形成非官方組織共同參與機制，廣泛動員民間組織、群眾團(tuán)體、慈善機構(gòu)等非官方組織積極參與農(nóng)村扶貧開發(fā)活動，形成全社會幫助農(nóng)村貧困人口脫貧致富的氛圍。