采煤損毀土地之整治成本與煤炭資源定價

張 華 莊 立 梁進社

（北京師范大學地理學與遙感科學學院，北京 100875）

煤炭是中國的主要能源和重要工業原料，煤炭資源的開采與利用，為社會經濟的發展做出了巨大貢獻。但是，煤炭資源的大量開采所造成的生態破壞和環境污染也十分嚴重［1］，尤其是煤炭開采引起大面積的土地損毀是當前采煤地區面臨的最主要的生態環境問題之一［2］，它使采煤地區眾多生態子系統都遭到破壞，可能直接威脅采煤地區甚至更大范圍區域的可持續發展。為避免“敗也煤炭”的發生，必須認真對待和研究采煤地區的土地整治問題，科學開展采煤塌陷區土地整治［3］。然而，采煤地區損毀土地整治需要大量資金投入，牽扯到多方利益，土地整治成本究竟該由誰來承擔，煤炭資源定價是否應該考慮采煤損毀土地的整治成本，從理論上弄清楚這些問題有利于理順煤炭資源開采中的各種經濟關系，促進煤炭資源的可持續利用以及國民經濟的持續健康發展。

對采煤地區土地損毀的關注已有眾多文獻。這些文獻主要從三個方面來進行研究:一是關于采煤損毀區的地表破壞、水資源破壞和農田土壤性狀變化等研究，關注煤炭資源開采引起的環境問題［1，4］;二是關于采煤地區土地損毀防治的法規研究，包括中國現行法治的漏洞和國外經驗的介紹與吸收［5－6］;三是采煤區土地損毀的恢復技術和管理模式的研究［7－10］。這些研究對于治理和防止煤炭資源開采引發土地損毀和地下水破壞等方面具有十分重要的參考意義。但是，從可持續發展的資源定價、市場均衡方面還沒有相應的研究。因而不能回答:為什么要分情況進行評價，以收取煤炭資源使用者成本，收取土地復墾保證金?如何確立煤炭資源的定價機制才能構建一個有效的煤炭資源市場，以保證煤炭資源的有效利用?本文解析這些關系，并結合中國當前的實際，探討合理的煤炭資源定價、其開采引發的環境問題，尤其是土地破壞的治理成本之定位。

1 煤炭資源價格與生產成本、土地治理成本之間的關系

1993年中國確立了以市場形成價格為主的煤炭價格機制［11］。然而，現行煤炭資源價格反映的只是煤炭資源的生產成本，僅包括煤炭開采、加工、運輸等環節的直接成本。一方面煤炭資源是可耗竭性資源，資源耗竭補償成本游離在現行的成本構成之外，煤炭成本和價格沒有反映資源成本;另一方面，煤炭資源開采過程中會引起生態破壞和環境污染，具有外部性，煤炭成本中也沒有包含煤炭生產過程中的外部成本。

煤炭資源可持續利用的資源定價關系式如式（1），也如圖1所示:

其中:P是煤炭的市場價格，Ci是煤炭的單位生產成本，Ce是煤炭資源開采引發的單位外部成本，Cu是煤炭資源的價格，也就是煤炭埋藏在地下的價值或價格，通常情況下稱之為使用者成本［12－13］（也有人將其稱之為煤炭資源租金）。正常情況下，式（1）中煤炭的市場價格P不可以為單個礦山或礦井企業所掌控，由煤炭行業關于煤炭的市場供給與需求來決定。式（1）中的煤炭生產成本Ci是開采煤炭資源所必須支付的成本，如原材料、動力、工人工資、設備等，包括開采成本、篩選、儲存和運輸成本等，發生在煤炭企業及其相關部門中，所以也稱之為煤炭生產的內部成本。式（1）中煤炭生產的外部成本Ce，如生產中產生的煙塵、土地破壞、地下水滲漏等，在沒有一個完善的市場的情況下，雖然它給社會造成了危害，是由煤炭開采企業引起的但是卻沒有為此付出代價，因而稱之為外部成本，它代表因煤炭資源開采利用所造成的全部環境損失。式（1）中的第三項，即煤炭資源的價值或價格Cu，它是一種剩余，是把煤炭從地下開采出來，運輸到市場地賣出后所得收益減去其成本，包括內部和外部成本后的剩余，是現在使用資源而不是留給后代使用所產生的成本，它反映了自然資源稀缺性對資源市場價格的影響。煤炭資源一旦開采出來就意味著永久性損耗，要實現煤炭開采業可持續發展，就需從開采收入中提取一部分折舊，用于后備資源和替代資源的開發，使用者成本的充分有效補償，實質上就是社會成本的內部化，是煤炭資源可持續利用的關鍵。

圖1 煤炭的價值構成

為什么式（1）是一個資源可持續利用的關系式?首先，該式右邊的前兩項覆蓋了資源開發的企業內部成本和環境成本，既保證了企業的正常運行又保障了環境治理的費用。其二，第三項是不可再生資源的使用者成本，這個成本可以用于勘探資源、提高資源的利用效率、支持相關的研究以尋找資源的替代品。所以，式（1）右邊的各項覆蓋了資源利用的各項成本，即它們可以作為資源消耗的社會成本。當資源的稀缺性表現得更顯著時，該式左邊的價格上升，其效果之一是減少社會的消費，二是增加了右邊的第三項，從而擴充了社會尋找替代品的資金，增加了替代資源發現的機會［14］。

美國是世界上第一個建立了礦產資源定價比較符合式（1）的國家。首先，美國除了制定污染預防法、清潔空氣法、安全飲用水法等防止煤炭開采引起大氣、水污染等環境問題的法案［15］，使其大部分外部成本內部化外;美國還建立了礦山開發復墾保證金制度［16］，要求礦業公司在礦區開發前向政府繳納大于復墾費用的復墾保證金，用于日后礦山閉坑的復墾工作，復墾如期完成的，保證金退還，不按計劃復墾的，由政府將保證金用于復墾工作，從而也使開礦引起土地毀壞、地下水滲漏的外部性內部化了。第二，美國在1913年最早實施負權利金制度［17］，該制度從礦業企業的利潤中抽取一定比例的金額用做補償不可再生資源的折耗并計入成本，這筆金額就是式（1）中的使用者成本。此外，美國還對開礦企業征收暴利稅［18］，以保證社會公正。上述這些措施保證了美國煤炭開采業的有序和可持續發展。許多西方發達國家包括美國在內普遍實行一種稱作權利金的制度［19－20］，它是礦產開采人向礦產所有人因開采不可再生資源而支付的賠償，有從量計收、從價計收、從熔煉收益計收、從利潤計收①從量計收，即按每噸開采量為多少金額計收;從價計收，即按每噸銷售收入的比例計收;熔煉收益計收一般要從銷售收入中扣除一部分成本項目;從利潤計收的基數僅僅為利潤。等多種方式，以保證礦產所有者的合法利益。權利金具有企業私人成本和使用者成本雙重性質。

在中國，很多情況下，煤炭生產成本并不代表煤炭開采的社會成本，而僅僅是企業所承擔的社會成本中的一部分。煤炭資源不能按照式（1）來定價，這是煤炭資源可持續利用的根本障礙因素之一。

2 土地整治成本

中國的環境治理政策規定“誰破壞、誰治理”。根據這項原則，采煤引起的土地破壞應由煤炭開采企業治理。然而，采煤損毀的土地治理具有以下幾個方面的特殊性:第一，采煤損毀土地的治理很難做到邊開采邊治理，尤其是井下開采，大多數情況下只能在礦山或礦井關閉后治理才能進行。第二，土地損毀，比如地面沉降、塌陷和地下水層破壞的表現需要較長的時間才能被觀察到，才有可能進行治理。第三，對土地損毀治理情況的檢查難度大、成本高，尤其是井下開采和對隔水層破壞的治理。由于前兩個特性，對很多采礦企業的治理情況的監管幾乎不可能成功，一些小型企業在礦井關閉后就已經不復存在了，其責任追究困難重重。由于最后一個特性，對其他企業的責任追究也顯得無力。所以西方發達國家普遍建立了礦山開發復墾保證金制度，以確保土地復墾資金到位和復墾工程的有序進行。中國煤炭開采企業需要交納的稅費較多，但各種稅費之間的關系較為復雜，比如資源稅、資源補償費、水資源費、污水排放費等［21－24］，但這些稅費收取之后并不能真正意義上保證用于采煤地區的環境治理和生態恢復。因此，為了落實對采煤地區損毀土地的治理，在中國建立土地復墾保證金制度是必要的。同時，應開展對采煤損毀土地的評價，確定礦區土地破壞的程度［25－26］，以定合理的保證金收取數額。

山西為中國第一產煤、輸煤大省，煤炭資源優勢得天獨厚，儲量大、分布廣、品種全［27］。山西煤炭資源為中國社會經濟發展提供著有力的能源支持，但采煤帶來的生態環境破壞也讓山西省付出了沉重的代價，同時也造成了巨大的經濟損失。2006年，國務院已經同意在山西省開展煤炭工業可持續發展政策措施試點，試點工作的主要任務包括推進資源市場化管理，建立煤炭開采綜合補償和生態環境恢復補償機制以及煤炭企業轉產、煤炭城市轉型發展的長效機制，探索實現煤炭工業可持續發展的有效途徑。為此，山西省已經開始試點征收土地復墾費、森林植被恢復費、礦山環境恢復治理保證金等（見表1），使煤炭開采過程中的外部成本內部化。另一方面，山西省還建立了煤炭可持續發展基金、煤礦轉產發展資金，使煤炭資源的使用者成本內部化。

《山西省礦山恢復治理保證金提取使用管理辦法（試行）》規定礦山環境恢復治理保證金是煤炭開采企業按規定提取，保證用于本企業礦區生態環境和水資源保護、地質災害防治、污染治理和環境恢復治理的專項資金，提取標準為每噸原煤產量10元。《山西省煤礦轉產發展資金提取使用管理辦法（試行）》規定煤礦轉產發展資金是企業從成本中提取，企業所有、政府監督、專戶儲存，專門用于煤炭企業轉產、職工再就業、職業技能培訓和社會保障等的專項資金，提取標準為每噸原煤產量5元。《山西省煤炭可持續發展基金征收管理辦法》規定煤炭可持續發展基金主要用于單個企業難以解決的跨區域生態環境治理、支持資源型城市轉型和重點接替產業發展、解決因采煤引起的社會問題，基金征收按不同煤種的征收標準和礦井核定產能規模調節系數計征。征收煤炭可持續發展基金、提取礦山恢復治理保證金和煤礦轉產發展資金等措施是一個重要的進步，可是這些費用收取多少，這對于建立良好的煤礦開采秩序具有重要的意義。

表1 煤炭開采企業的成本范疇（中國山西省）［19－20］

3 資源定價與煤炭開采

如果像式（1）那樣，開礦企業的內部成本的確是反映了它的開采支出，外部成本的確反映了該企業治理環境包括土地破壞的代價，而使用者成本的確反映了煤炭資源的價值，那么礦業的企業組成、其礦址的選擇、環境的狀況、社會的代際平衡就會處于一個良好的狀態之中。如圖2所示，把各煤礦按照它們開采的成本從小到大排序，其成本包括了內部成本和外部成本，并且這些成本很好地反映了它們各自的社會成本。顯然這些煤礦的生產量和它們的成本線一同構成了煤炭行業的供給曲線。不難看出，與煤炭需求曲線相切的那個煤礦是最后一個應該開采的煤礦，它的內部成本和外部成本之和等于價格。這個煤礦沒有凈利潤或凈租金，其它的煤礦均具有凈租金，是它們奠定了使用者成本的基礎。如果內部成本、外部成本和使用者成本沒有得到良好的規定，各個采礦企業的成本就失去了真實性，采礦企業之間的良好秩序就被打亂了，給資源的有效利用、生態的恢復和國家的財產收入也會帶來損失，影響了社會的可持續發展和公正性。

圖2中租金為零的企業或礦產通常稱之為邊緣企業或邊緣礦產。既然邊緣礦產或企業的剩余為零，何以還要收取其使用者成本?現實中，如果某礦產要被開采，一般的規則是，其會計成本核算的凈現值必然大于零，也即是說，待開礦產的價值必為正，而礦產之間的剩余差異或租金差異則稱之為級差租金或李嘉圖式的租金。如果對這些租金從量計收，顯然這不符合市場規則;如果從價計收，它包括了對開采成本又進行了一次收費;如果從熔煉收益計收，相對于計價從收而言僅僅是減輕了收費的量;而只有從利潤計收才比較符合市場規則。所以，權利金具有一定的雙重性。也不難看出，中國的資源稅和資源補償費的收取也具有一定的多面性。

圖2 煤炭的市場均衡

從山西省的收費規定來看，他們忽視了礦山之間的差異性。這些差異性包括:煤炭資源的質量、埋藏條件、礦區的植被、水資源、交通和區位諸等方面的差異，而這些差異必然影響著煤炭的開采成本、包括破壞土地在內的環境保護和生態養護成本，以及使用者成本的大小。因此有必要對上述這些差異性進行評估和劃分，使得各個采礦企業處于良好的競爭之中，為煤炭資源的可持續利用、礦區環境的良好保持奠定合理的制度基礎。

4 結論

現行的煤炭資源定價僅僅考慮了煤炭開采、洗選、運輸等環節的直接生產成本，忽視了煤炭資源的開采所帶來的環境破壞和可耗竭資源的減少，使得煤炭開采帶來的土地破壞等環境問題沒能得到很好的解決。本文在對采煤損毀土地整治的特殊性進行分析的基礎上，提出了可持續利用的資源定價應包括內部成本、外部成本和使用者成本三部分，并從資源有效利用的角度建立了具有良好秩序的煤炭行業配置模式。中國山西省試行征收的煤炭可持續發展基金和煤礦轉產發展資金是一個有益的嘗試，但收費標準忽視了礦山之間的差異性。論文從以上分析能夠得出如下結論:

第一，為了實現對采煤地區損毀土地的治理，建立土地復墾保證金制度是必要的。同時，保證金的多少應根據礦區土地破壞的程度收取，因此應開展采煤土地損毀的評價，以確定合理的責任。

第二，應建立煤炭資源補償金制度，收取負權利金。同時應展開對待開采煤炭資源的評價，以收取合理的、具有級差性的補償金。

第三，由于歷史的原因，已經破壞的土地，應由國家承擔治理費用，因為中國曾經經歷了較長時期的煤炭低價格政策。

由于區域的差異性和實際情況的復雜性，采煤地區的土地復墾保證金制度、權利金制度等政策的大范圍推廣將是一個艱巨的過程，但對于采煤地區的環境恢復和社會經濟可持續發展無疑是非常重要的。同時，由于煤炭資源賦存條件的差異性，如何合理地評價煤炭開采對土地的損毀程度和對環境的破壞程度，以收取適當的土地復墾保證金和資源補償金等，都還需要深入研究。

（編輯:劉呈慶）

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