構建我國糧食核心區建設的法律保障機制

李 棽

糧食是關系民生的重要和特殊的商品，對于有13億人的中國來講糧食問題關系著全球發展和安全。孔子說，“足食，足兵，民信之矣。”在未來，中國必須堅持糧食自給，這是基于國情的要求，也是確保發展的一個重要原則。黨中央、國務院高度重視糧食生產，實現了糧食生產連年增長。黨的十七屆三中全會提出，促進國家糧食儲備區和核心區建設，在全國建立13個糧食核心產區，是我國進行的一項重要的糧食安全保障制度。圍繞糧食核心區建設，有一系列亟待思考和用法律手段解決的問題，試圖對這些問題構建法律解決、保障機制。

一、糧食核心產區建設法律保障的必要性

1.用法律手段保護糧食核心區建設是保障糧食安全的內在需求

由于工業化、城鎮化進程的加快，人口增長和人民生活水平的提高，人們對糧食的需求是呈剛性的增長的。為了適應這種剛性需求的增長，國家要出臺相應的政策，進行糧食核心產區建設的劃定，以保障糧食安全。國家通過糧食核心區的建設試圖解決耕地減少、水資源短缺、基礎設施薄弱、種糧效益偏低、主產區財政狀況緊張等問題，但為了使這一政策具有強制性，需要用相關的法律保障。

2.糧食核心區建設必須用制度保障農民利益，提高農民的種糧積極性

一般核心區農民工資性收入增長相對緩慢，還不能取代家庭經營收入在農民收入中的主體地位，要大力發展農村第二、三產業，尤其要加速發展農戶家庭經營中的非農產業，增加核心區農民的非農產業收入。主銷區農民的兼業數量和規模大于核心區農民，而且這種差距正在逐年擴大。我國從21世紀初相繼出臺了種糧直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼等補貼措施，逐漸形成了綜合性收入補貼和生產性專項補貼相結合的糧食補貼政策體系，但沒有上升為法律層面，用制度保護糧食核心區農民的利益。

3.加大糧食核心區投入，必須有法律保障

優化核心區的資源配置，一方面要增加財政對核心區的投入，同時改革和創新核心區農村金融信貸體制，改變農村和農業經濟發展資金嚴重不足的局面。

4.實現農業產業化發展，必須依法建設糧食核心區

糧食核心區建設必然會對城鄉一體化進程、農村綜合配套改革產生積極影響，以工業化帶動農業產業化，通過工業反哺農業的方式來提高農業產業化水平，建立促進核心區農業勞動力轉移的機制，提高核心區城市化水平，實現土地規模經營，提高農業勞動生產率。將其活動建立的法律和理性的基礎平臺上，使其能夠真正獨立自主地為農民利益發揮作用，故糧食核心區建設和農業產業化進程都需要制度作為保障。

二、糧食核心產區建設存在的法律保障不足

對于糧食核心區建設目前主要面臨的問題是制度在供給方面不足，制度是稀缺資源，需要各類社會主體進一步互動以便形成有效的制度保障。

1.2002 年修改的《農業法》增加第五章糧食安全

這是中國第一次以法律的形式保障糧食安全，并確定糧食安全的概念。《農業法》規定國家采取措施保護和提高糧食綜合生產能力，建設糧食主產區，建立糧食安全預警制度和糧食風險基金制度，對糧食產品實行保護價制度。建立基本農田特殊保護制度、支持糧食主產區與主銷區建立穩定的購銷合作關系、國家對糧食實行中央和地方分級儲備調節制度等方面作了規定。《農業法》是糧食核心區建設的基本法，但是《農業法》在糧食安全這一章中關于糧食核心區的規定只有1個條文，規定的內容較為原則，不具有可操作性，沒有規定保障糧食核心區建設的相關具體措施。農業法的其他各章、《種子法》、《農業機械化促進法》、《土地管理法》等構建了糧食生產領域的法律制度，但幾乎沒有針對糧食核心區的規定。

2.國家對糧食核心區的宏觀指導、統一規劃及資金支持方面缺少法律制度保障

各級政府雖然把糧食核心區建設作為農村經濟工作的重點列入議事日程，并且采取不同方式、不同措施積極推進，但由于各部門各自為政，缺乏整體協調，難以形成合力，缺乏對糧食核心區建設統一規劃，難以形成跨區域、跨省市的規模經濟。對糧食核心區建設的資金支持沒有制度支撐。近幾年，國家財政對糧食主產區商品糧基地、農田水利等農業基礎設施建設的資金投入十分有限。由于糧食產業本身的利益導向機制，投資者不愿意對糧食生產過多地投入資金，國家對糧食核心區建設的投入資金獎勵的制度支持不夠，國家在稅收、用電、用水、用地及金融信貸政策等方面給予優惠需要有國家強有力的制度扶持。

3.糧食市場發育不成熟，市場保護機制未建立，市場管理法規不健全

糧食市場是計劃經濟體制向市場經濟體制轉變過程中最晚放開的市場，糧食市場發育程度低，制約著糧食產業化經營的發展。農民普遍反映，現在是種什么，什么賣不出去。這對糧食產業化的發展既是考驗又是機遇。農民分散細小的生產經營方式限制了產品的交易方式，在市場處于被動地位。由于市場法規尚不完備，市場監管缺乏統一性，糧食市場管理與產業化經營不配套，干擾了市場的公平競爭。

4.糧食核心區的涉農企業規模偏小，產業化程度低，大面積帶動農戶的能力不強，國家沒有積極的制度支持

在糧食核心區建設過程中，糧食企業是促進地方發展的關鍵環節，是市場經濟條件下農產品購銷和精深加工的主要力量。發達國家的糧食企業通過產業化發展已步入集團化和跨國化。

三、完善我國糧食核心區建設的法律保障機制

1.進一步修改完善我國《農業法》，增加糧食核心區建設的條款

同時，制定的《糧食法》（草案）（已進行六稿的修改），以專門法的形式來維護國家糧食安全，確立市場配置糧食資源的制度、糧食生產保障制度、糧食流通保障制度、糧食質量安全保障制度、糧食調控與儲備制度、糧食產業支持與發展制度、糧食安全責任制度和監督檢查與責任追究制度。而且《糧食法》應當專門有一章規定糧食核心區，包括糧食生產、流通、消費等不同領域，以保護糧食核心區的建設，保障國家的糧食安全。另外，種糧直補法制化，可以通過《農業補貼條例》使短期補助變成長期的制度，簡化程序，降低運作成本，切實保護農民利益，建立能動的調節機制。加強核心區農村基礎設施建設，改善農業生產條件，增強核心區抵御自然災害的能力，穩定農民的農業收入。

2.優化財政支持，完善核心區發展，建立投入保障機制

按照《農業法》的要求，必須確保支農資金比財政經常性收入的增長速度快。優化財政支農和支糧資金的結構，保證有足夠的資金支持糧食產業的發展。集中向糧食核心區傾斜使用，新增部分主要用于核心區建設。如河南省人民政府辦公廳《關于河南糧食生產核心區建設規劃的實施意見》規定，耕地占用稅稅率提高后，新增收入全部用于農業，嚴格按照有關規定計提和使用用于農業土地開發的土地出讓收入，執行新增建設用地土地有償使用費全部用于耕地開發和土地整理的規定。要加快糧食核心區一些重大農業基礎設施的建設，加大對核心區投入力度，建立健全糧食核心區投入穩定增長的機制，增強其抗御自然災害的能力，穩步提高糧食核心區糧食綜合生產能力，確保核心區農民收入持續增長。支持農村集體經濟組織、農戶、股份制及私營企業直接投資經辦的公益性基礎設施項目，建設農村小型公益設施和生態環境項目，以更多地利用多邊和雙邊的優惠貸款，改善糧食核心區生產條件。多渠道籌集農業和農村發展基金，逐步建立國家、地方、集體和農民相結合的投入機制。

3.用合理的利益協調機制，設立糧食安全基金，完善產銷合作保障制度

糧食核心區肩負國家糧食安全的重擔，糧食銷售區和中央政府，不能讓經濟相對落后的糧食核心區獨自承載糧食安全的任務，應建立糧食核心區與主銷區之間的利益協調機制。糧食銷售區支付部分糧食補貼資金是必要的，是補足國家糧食安全付出的成本。中央政府應制定“游戲規則”，在糧食安全補貼的費用分攤方面消除“搭便車”行為。根據公共選擇理論，糧食銷售區通過中央政府稅收和政府補貼承擔糧食的成本，國家通過征稅補貼給糧食核心區。這應當制定專門的補貼法律以保證落實，糧食銷售區應支付補償金給中央財政，中央政府設立糧食安全基金，中央歸集的部分土地出讓金可以作為糧食安全基金，中央財政根據糧食調出省份糧食調出的數量用糧食安全基金給予適當補貼，最終達到糧食核心區與主銷之間利益均衡。

4.建立糧食生產穩定增長的補貼機制，制定《農業補貼條例》

我國已經發展到工業反哺農業的階段，糧食直補政策一定程度上有利于增加糧食產量，對保障糧食安全有積極作用。現階段糧食直補制度雖然有成效，但仍存在一些問題，要堅持該政策的長期性和穩定性，需要制定相關的法律法規以保證政策的實施，從而給種糧農民一顆定心丸。制定中的《農業補貼條例》就是解決糧食直補法律化的問題，意味著我國政府將用法律措施來鞏固逐步完善起來的糧食直補政策，用法律的形式保護農民的利益。堅持對種糧農民的直接補貼，提高良種補貼，提高農資綜合補貼動態調整機制，以調動農民的種糧積極性，保護農民的利益。新的農業補貼向種糧大戶，農民專業合作社傾斜。建立和完善對產糧大縣的利益補償機制，增加一般性轉移支付、補貼和其他財政獎勵，優先發展農業基礎設施，以促進經濟和社會發展。構建糧食核心產區建設的法律保障制度，是糧食核心區建設的內在需求，糧食核心區建設要實現可持續的發展，必須在宏觀制度上著眼于與工業化、現代化進程的協調，只有共贏才能和諧，只有和諧才能可持續發展。