關于畜牧獸醫綜合執法的幾個問題

黃偉忠 （農業部獸醫局 副局長）

畜牧獸醫執法對我國畜牧業的發展十分重要，也是獸藥、飼料等相關行業及產業的企業家需要關注的問題。隨著獸藥產業的發展，政府應該如何監管，產品質量安全和市場秩序如何維護；除了政府監管外，企業自身如何自律；將來獸藥或飼料企業會由政府執法部門監管，執法的主體是否合格，有沒有監管處罰的權力，另外執法部門在監管的同時，是否體現出服務的理念。以上這些問題都值得我們思考。

1 畜牧獸醫法制管理現狀

我國已建立了與社會主義初級階段市場經濟相適應的法律體系，已出臺四部法律和八部條例，分為六個大類。

1.1 動物產品質量安全監管

涉及動物產品質量安全監管的法律法規有 《中華人民共和國農產品質量安全法》和 《乳品質量安全監督管理條例》?！吨腥A人民共和國農產品質量安全法》立法目的是保障農產品質量安全，維護公眾健康，促進農業和農村經濟發展；執法主體是縣級以上農業行政主管部門。 《乳品質量安全監督管理條例》立法目的是保證乳品質量安全，保障公眾身體健康和生命安全，促進奶業健康發展；執法主體是縣級以上人民政府畜牧獸醫主管部門，主要負責奶畜飼養以及生鮮乳生產環節、收購環節的監督管理。

1.2 畜牧生產投入品管理

涉及畜牧生產投入品管理的法律法規有 《獸藥管理條例》和 《飼料和飼料添加劑管理條例》，這兩個條例對我國動物產品的質量安全和養殖業的發展非常重要。 《獸藥管理條例》立法目的是保證獸藥質量，防治動物疫病，促進養殖業發展，維護人體健康；執法主體是獸醫行政管理部門。 《飼料和飼料添加劑管理條例》立法目的是提高飼料、飼料添加劑的質量，保障動物產品質量安全，維護公眾健康；執法主體是飼料管理部門。這兩部法規的執法主體有所不同，分別是獸醫行政主管部門和飼料主管部門，我國部分飼料管理部門不在畜牧獸醫部門里。

1.3 畜禽遺傳資源保護

涉及畜禽遺傳資源保護的法律法規有 《畜牧法》、 《種畜禽管理條例》和 《畜禽遺傳資源進出境和對外合作研究利用審批辦法》。 《畜牧法》立法目的是規范畜牧業生產經營行為，保障畜禽產品質量安全，保護和合理利用畜禽遺傳資源，維護畜牧業生產經營者的合法權益，促進畜牧業持續健康發展； 《種畜禽管理條例》立法目的是提高種畜禽質量，促進畜牧業發展； 《畜禽遺傳資源進出境和對外合作研究利用審批辦法》立法目的是保護和合理利用畜禽遺傳資源，防止畜禽遺傳資源流失，促進畜牧業持續健康發展。這三個法律法規的執法主體均為畜牧獸醫行政主管部門。

1.4 動物防疫檢疫

涉及動物防疫檢疫的法律法規有 《動物防疫法》、 《進出境動植物檢疫法》、 《進出境動植物檢疫法實施條例》和 《重大動物疫情應急條例》。 《動物防疫法》立法目的是預防、控制、撲滅動物疫病，促進養殖業健康發展，保護人體健康，維護公共衛生安全；執法主體是獸醫主管部門。 《進出境動植物檢疫法》和 《進出境動植物檢疫法實施條例》立法目的是防止動物傳染病、寄生蟲病傳入、傳出過境，保護畜牧業生產和人體健康，促進對外經濟貿易發展；執法主體是國務院農業行政主管部門、進出境動植物檢疫機構。 《重大動物疫情應急條例》立法目的是迅速控制、撲滅重大動物疫情，保障養殖業生產安全，保護公眾身體健康與生命安全，維護正常的社會秩序；執法主體是獸醫主管部門、動物衛生監督機構。

1.5 實驗室生物安全管理

涉及實驗室生物安全管理的法律法規是 《病原微生物實驗室生物安全管理條例》，立法目的是加強病原微生物實驗室生物安全管理，防止病原微生物的泄漏，保護實驗室工作人員和公眾的健康；執法主體是獸醫行政主管部門。

1.6 畜牧業產業發展

涉及畜牧業產業發展的法律法規是 《畜牧法》，立法目的是規范畜牧業生產經營行為，保障畜禽產品質量安全，保護和合理利用畜禽遺傳資源，維護畜牧業生產經營者的合法權益，促進畜牧業持續健康發展，執法主體是畜牧獸醫行政主管部門。

雖然我國已建立起以四部法律和八部條例為支撐的畜牧獸醫工作的法律平臺和框架，但獸醫行業在社會應有的法律地位還未有一部專門的法律予以體現，政府的獸醫監管和社會獸醫服務 （包括執業獸醫、鄉村獸醫等的社會化服務），獸藥生產企業和養殖戶三者之間的關系需要調節。目前這些不同的關系、不同的制度、不同的秩序分散在不同的法律里，它們之間有交叉甚至矛盾。政府對畜牧獸醫行業的監管，應更多在公共財政的支持下提供公共的產品和服務。社會獸醫服務應是市場行為、有償服務，要發揮企業在產品質量安全方面的主體責任，飼料廠、獸藥企業和養殖場應按照獸醫行業管理規定配備相應的執業獸醫人員。針對我國目前不同法律之間協調性、統一性不夠的問題需要制定和發布一部 《獸醫法》。

2 畜牧獸醫行政執法面臨的難題

2.1 涉及的環節眾多

畜牧獸醫行政執法涵蓋了從農場到餐桌的動物產品生產全過程，包括種畜禽管理、動物飼養、屠宰、經營、隔離、運輸以及動物產品生產、經營、加工、貯藏、運輸等環節；飼料、獸藥等畜牧生產投入品的生產、經營和使用；生鮮乳收購、加工；病原微生物和實驗室安全等眾多環節。不同的環節有不同的監管重點和難點，不同的環節均應設計相應的政策。不論是對疫情的控制，還是對產品質量安全的控制，重點在源頭，關鍵在全程監管，不能留下空白和監管的漏洞。

2.2 監管對象復雜

我國目前在縣級畜牧獸醫局備案的生豬養殖場有六千多萬個，肉牛、肉羊養殖場有三千六百多萬個，其中大部分是中、小規模的專業戶和散養戶；飼料、獸藥生產企業約一萬多家，經營的門面有幾十萬個；2011年統計的屠宰企業有二萬五千多個，2011年9月農業部、商務部等九部委開展生豬定點屠宰資格審核專項治理后，目前仍有屠宰企業18 150家，其中大部分是鄉鎮中、小型屠宰企業。動物養殖相關的企業規?；讲桓摺⒎稚⒔洜I、小而散的特點明顯。加上從業門檻較低，從業人員整體素質不高，法律意識淡薄，食品安全主體意識不強，給執法帶來很大困難。

2.3 監管責任重大

從2011年開始，我國的食品、藥品安全一直是紀律檢查部門關注的重點。2012年公安部開始在全國打擊販賣病死豬肉的專項行動，涉及了畜牧獸醫行政主管部門的基層組織，如縣一級的監察所。四部法律和八部條例在賦予監管權力的同時，也規定了責任。這里有三種責任需要追究，第一種是政府部門的責任。包括食品安全的機構建設、經費保障、人員編制，一旦再出現類似2011年的 “瘦肉精”事件，首先要追究政府部門的不作為責任；第二種是監管部門的責任，追究畜牧獸醫部門是否嚴格按照法律規定對動物源性產品進行嚴格監管。第三種是生產經營者的責任。

3 畜牧獸醫部門自身存在的問題

3.1 意識不到位

畜牧獸醫部門在加快畜牧業生產發展中重數量、輕質量，重生產、輕保護；在執法過程中重許可，輕監管，依法行政的意識比較薄弱。

3.2 體制不順

不同的崗位有不同的主管部門，有的在系統內，有的在系統外，而到了基層就是縣的畜牧獸醫局，存在著 “上面千條線，下面一根針”的問題。系統內縱向的分散管理，涉及到不同部門的交叉和重疊，均涉及到了體制問題。

3.3 執法力量薄弱

2005 年國務院發布的 《關于推進獸醫管理體制改革的若干意見》中指出，整個獸醫管理體制涵蓋了三部分，一是主管部門，二是執法機構，三是技術支撐機構。其中執法機構包括相應的執法主體的資格、執法人員的配備，執法人員在基層縣一級的分布、配備?？偟膩碚f，執法力量薄弱的情況還比較普遍，相關法律法規在基層沒有得到很好落實。

3.4 執法力度不夠

從1984年開始執行 《家畜家禽防疫條例》就有了執法機構，而執法機構從一開始的敢辦案子、無所顧忌到現在的不敢辦案子，究其原因是現在老百姓可以提起行政訴訟、行政復議，所以很多地方一年也沒有一個案子發生，這是不正常的。據統計，現在除綜合監督執法部門大概每年案件超過3.5萬件外，其它法律執行的案件都比較少。

3.5 自身能力水平不高

因為執法人員多是畜牧獸醫專業畢業，從畜牧獸醫專業步入政府層面的監管，有非常大的跨度，執法水平不高的情況比較普遍。在獸醫行政執法領域，會涉及到法律、技術、行政、市場調節等諸多方面，需要執法人員加強學習、提高業務水平和執政能力。

4 推進基層畜牧獸醫綜合執法

農業包括畜牧業、種植業、漁業等，從這個層面看綜合執法，有大的、整體的農業綜合執法和小的畜牧獸醫的綜合執法。從外部看，有國家法律 《行政處罰法》，有中央一號文件的要求，有現實頻發的食品安全事件案例，社會關注、領導重視，迫切需要加強監管執法工作。從內部看，隨著法制化進程的加快，畜牧獸醫部門需要承擔的執法職能在不斷增加，執法領域日益拓寬，缺乏一支專業執法隊伍具體執行落實，而一個系統里，有的是行政執法，有的是技術單位執法，這從法律角度來說也是不允許的，因此很有必要大力推進基層畜牧獸醫綜合執法?？傮w思路就是要在基層推廣畜牧獸醫的綜合執法，在現有的動物衛生監督機構的基礎上，建立一支縣一級的畜牧獸醫綜合執法隊伍，把目前的四部法律、八部條例涉及到的執法責任統一在一起，不是審批和許可，而是以現場檢查和行政處罰為重點，利用這樣的機構進行統一執法，對動物產品實行全程監管。

5 扎實推進基層畜牧獸醫綜合執法

一是要全面推行縣級畜牧獸醫部門單獨設置，如果縣級畜牧獸醫是由農委管理，從執法的角度也應進行單獨的、專門的畜牧獸醫綜合執法，不能防疫由動物衛生監督所管，飼料、獸藥由其他單位或農業的綜合執法大隊管理。

二是一定要有條件的保障。第一個條件是一個部門內不出現兩支綜合執法隊伍，如畜牧獸醫部門不是單獨設置的，實行農業綜合執法 （縣級可以集中辦案、分別處罰），或是委托動物衛生監督所去做；畜牧獸醫部門單獨設置的，要實行畜牧獸醫綜合執法。第二個條件是畜牧獸醫綜合執法不是整合所有，不是許可、發證，它是依托動物衛生監督機構重點整合種畜禽、畜禽養殖、獸藥、飼料、動物防疫檢疫、畜產品質量安全等方面的監督檢查和行政處罰職能，是有限的整合。第三個條件是一定要按照 《行政處罰法》等法律法規的規定嚴格辦理委托手續，而且要求 “誰委托、誰負責”。如獸藥的監管職能委托給了動物衛生監督所或其它具體的機構后，出了問題 （包括開具罰單）都要由主管部門來負責。

目前，從我國大的形勢、畜牧業的發展及疫病的防控、動物產品的保障出發，從立法和法規的角度，國家和農業部都有一些規定和政策出臺。下一步隨著技術及體制改革的推進，充分發揮法律手段來強化畜牧獸醫綜合執法工作。政府一方面要保護生產，一方面也要維護市場秩序，從這樣一個角度促進畜牧業的良性發展。無論是對整個獸藥行業的健康發展，還是對現代畜牧業的發展，畜牧獸醫綜合執法都是需要大家充分關注、高度重視的一項重要工作。