談規(guī)劃許可階段公眾參與的問題與對策

鄭 宸

(廈門大學(xué)建筑與土木工程學(xué)院，福建 廈門 361000)

0 引言

城市規(guī)劃許可，是指城市規(guī)劃行政主管部門應(yīng)建設(shè)單位或個人的申請通過頒發(fā)許可證件，依法賦予其某種建設(shè)和法律資格的行政行為。在我國，主要是指“一書兩證”的申請，審查與發(fā)放。這是我國城市規(guī)劃管理活動中與各方利益直接相關(guān)的內(nèi)容，受到公眾的格外關(guān)注。因此，如何在規(guī)劃許可這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)實現(xiàn)公眾參與的常態(tài)化和有效化，防止利益失衡，是現(xiàn)階段規(guī)劃管理制度化改革的重要議題(見圖1)。

圖1 論文思路與結(jié)構(gòu)

1 規(guī)劃許可階段公眾參與的必要性

1.1 客觀上，公眾參與是提升規(guī)劃許可科學(xué)性和民主性的必要條件

城市的發(fā)展是一個非常復(fù)雜的過程，決策者不可能掌握所有的信息與資料，因而判斷常出現(xiàn)偏差。而公眾參與則可以保證決策者信息獲取的多元化，從而最大限度保證最后決策的最優(yōu)性。

其次，傳統(tǒng)的規(guī)劃許可是一個申請—批準(zhǔn)的二元模式，項目申請在絕大多數(shù)情況下是一個經(jīng)濟利益的活動，申請方更多的考慮效率因素。因此加強公眾參與的力度，可以讓審批者更多地了解公眾訴求，從而更多考慮公平因素，協(xié)調(diào)各方利益沖突。

此外，城市規(guī)劃管理是一個長期連續(xù)的過程。某一時刻管理與監(jiān)督缺失導(dǎo)致權(quán)力尋租的可能性很大，因此，加強公眾參與，讓利益相關(guān)者自始至終地關(guān)注和監(jiān)督，可以大大減少這些陰暗面存在的土壤，保證規(guī)劃許可的陽光和公信力。

1.2 主觀上，是公眾維權(quán)意識加強的現(xiàn)實要求

現(xiàn)在，公眾越來越關(guān)注自身利益的保障。在規(guī)劃領(lǐng)域，事關(guān)公眾貼身利益的，便是引導(dǎo)和控制建設(shè)行為的規(guī)劃許可環(huán)節(jié)。既是矛盾的集中領(lǐng)域，也是公眾最為敏感和有參與意愿的規(guī)劃管理領(lǐng)域。因此，在規(guī)劃許可中引入高層次的公眾參與是民意的要求(見圖2)。

同時，我國現(xiàn)階段多采用社區(qū)型居住模式，是相同經(jīng)濟文化和社會背景的聚居。因此在申請規(guī)劃許可的建設(shè)活動所涉及的地塊范圍內(nèi)，居民具有價值取向相對均一和集中的特點，通常能夠提出統(tǒng)一的意見要求，這一特點既增加了公眾參與的需求力度，同時也提升了規(guī)劃管理環(huán)節(jié)的工作效率，避免了因利益群體復(fù)雜而導(dǎo)致利益協(xié)調(diào)的困難。

圖2 謝莉、安斯汀的公眾參與階梯

2 我國現(xiàn)階段規(guī)劃許可中公眾參與的主要不足

由于歷史，體制，經(jīng)驗等主客觀因素，當(dāng)前我國城市規(guī)劃的公眾參與環(huán)節(jié)，不論是政府有關(guān)部門還是公眾參與，在認(rèn)識和行動上都有著諸多不足，最主要有以下幾點。

2.1 缺乏制度上的保障導(dǎo)致公眾參與無法常態(tài)化

在我國的法律體系中，涉及城市規(guī)劃許可公眾參與的主要是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《行政許可法》。前者主要從原則上強調(diào)了公眾具有知情權(quán)，后者則主要是規(guī)定涉及社會公共利益的重大行政許可事項，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)舉行聽證會。

雖然法律明確支持在城市規(guī)劃領(lǐng)域的公眾參與，但是條文缺乏操作性和剛性約束，在下位法規(guī)與政策上也沒有進一步細(xì)化。因此在實施過程中，政府和開發(fā)部門可能采取靈活的方式規(guī)避某些參與環(huán)節(jié)。缺乏明確的法律制度保障，公眾則難以保證參與規(guī)劃決策的常態(tài)化。

2.2 公眾參與的零散性導(dǎo)致參與的形式化

目前我國城市規(guī)劃實施過程中的公眾參與，90%以上的當(dāng)事人以個體形式出現(xiàn)，利益要求零散，甚至相互矛盾，因而很難形成有深度、有強度的參與力度。由于公眾在利益訴求時缺乏有效組織，很多公眾缺乏參與意識，在意見征詢過程中，漠不關(guān)心和敷衍了事。未經(jīng)過認(rèn)真思考和分析的意見，不能反映真實情況，也沒有參考價值，使得公眾參與沒有達(dá)到反饋意見和協(xié)調(diào)利益的目的。

2.3 信息的單向流通導(dǎo)致參與的交互性不足

目前我國公眾參與的技術(shù)手段基本局限于信息的單向傳遞，而缺少信息的雙向交流。政府發(fā)布信息后并不確定是否引起公眾注意，公眾也無法知曉政府是否認(rèn)真研究了他們的意愿和要求(見表1)。疏于公眾逆向反饋機制的建設(shè)，導(dǎo)致公眾參與有行動無結(jié)果，不僅影響公眾參與的積極性，也給未來實施階段留下隱患。

表1 規(guī)劃許可各階段信息流通障礙的主要方面

2.4 公眾傾向于使用行政救濟維權(quán)

現(xiàn)階段公眾對于規(guī)劃許可的前期參與，包括項目，規(guī)劃圖紙的公示，以及規(guī)劃聽證會等等，都不是很敏感。這既有缺乏參與意識的主觀原因，客觀上也因為規(guī)劃成果專業(yè)性強，很難在短時間內(nèi)全面了解。這導(dǎo)致許多項目在許可審批，甚至建設(shè)項目竣工后，出現(xiàn)因為各種問題帶來的糾紛。在這個時候公眾只能通過行政救濟手段維護自己的利益，如上訪，復(fù)議，行政訴訟等。這些手段一是成本太大，二是有些損害即使糾正后也難以彌補。因此行政救濟并不能作為公眾參與的一種常態(tài)化手段。

2.5 公眾參與的階段性難以保證參與的有效性

目前規(guī)劃許可環(huán)節(jié)中公眾參與大部分集中在公示階段，而這一階段，規(guī)劃方案已經(jīng)經(jīng)過了多次的利益博弈，是一個集中了開發(fā)商，政府等多方利益和共識的成果。因此即使公眾有不同的想法和建議，面對已經(jīng)達(dá)成妥協(xié)的政府，開發(fā)商，專家等各方，也明顯處于弱勢，很難對方案產(chǎn)生很大的影響。這樣的公眾參與其實并沒有實際效果。

3 借鑒與改進建議

他山之石，可以攻玉，因此在總結(jié)國外先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，筆者提出改善我國公眾參與目前問題的幾點建議。

3.1 完善法律和制度體系，注重細(xì)節(jié)與可執(zhí)行

這點可以借鑒德國的經(jīng)驗(見表2)。在憲法層面上對于公眾參與城市建設(shè)活動做出原則性規(guī)定;在行政法層面上，完善相關(guān)條文，做出一般性的規(guī)定。而在下一層級的國家機關(guān)層面，制定專門關(guān)于規(guī)劃許可工作的規(guī)章條例，明確規(guī)定規(guī)劃許可階段公眾參與的方式方法和權(quán)利。地方政府也應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方具體情況制定相應(yīng)的實施細(xì)則，進一步細(xì)化各環(huán)節(jié)的參與流程，并制定相關(guān)保障執(zhí)行的政策。特別是行政技術(shù)法規(guī)和地方法規(guī)條例層面上，應(yīng)該更注重條文應(yīng)可執(zhí)行和可監(jiān)督，避免有法難依，違法無責(zé)的情況。

表2 德國城市規(guī)劃法律體系中公眾參與的規(guī)定

3.2 將征詢公眾意見作為規(guī)劃許可申請的必備條件

德國在已建成區(qū)進行城市更新的建設(shè)活動，必須要進行預(yù)先調(diào)查，包括居民改造意愿的調(diào)查，而這個過程也需要政府形成最后的調(diào)查結(jié)果，以保證權(quán)威性。因此，我國也有較大影響的建設(shè)項目在申請前，應(yīng)該要求開發(fā)主體受到建設(shè)活動影響的居民征詢意見，并將意見匯報作為遞交規(guī)劃許可申請之前的必備步驟，只有獲得了多數(shù)常住居民的同意才可以申請建設(shè)項目選址意見書。

3.3 建立完善的信息傳達(dá)機制，創(chuàng)新規(guī)劃展示手法

美國在這一點上值得借鑒，在“規(guī)劃設(shè)計和選擇方案”階段，美國規(guī)劃部門會通過設(shè)立計算機查詢系統(tǒng)，激光演示甚至模擬游戲來講解規(guī)劃成果，并且培訓(xùn)和雇傭市民代表在小區(qū)內(nèi)工作，用以解答和協(xié)調(diào)市民的意見。

針對我國目前規(guī)劃信息傳達(dá)廣度有限，公眾理解困難的實際情況，可以逐步建設(shè)一個以居委會為核心的規(guī)劃建設(shè)信息傳達(dá)體制，通過網(wǎng)絡(luò)，居委會公告，手機短信等等方法，告知社區(qū)內(nèi)住戶本區(qū)域的建設(shè)項目概況，并在社區(qū)內(nèi)選取志愿者(如大學(xué)生)，通過專業(yè)知識培訓(xùn)，為社區(qū)居民服務(wù)，解答相關(guān)疑問。

3.4 推進規(guī)劃決策的社會化

美國是在議會中的規(guī)劃委員會這個層面推進公民參與規(guī)劃決策，政府不能干涉市民與委員會活動。而項目審批與實施必須得到委員會多數(shù)成員通過(見表3)。

表3 美國城市規(guī)劃中的公眾參與與決策項目

而我國應(yīng)從兩方面著手，一方面逐步擴大規(guī)劃許可聽證會的適用范圍，并落實聽證結(jié)果的法律效力;另一方面建立一套基于基層規(guī)劃委員會的體制，硬性規(guī)定一定比例的社會代表參與會議決策，如通過電腦隨機抽取的常住居民等等。委員會成員在對項目涉及區(qū)域內(nèi)產(chǎn)生，對建設(shè)項目有決策權(quán)。

3.5 建立基層規(guī)劃師體制，培育規(guī)劃監(jiān)督組織

國外規(guī)劃界有大量的規(guī)劃師在基層工作，并且有大量的非政府組織幫助居民監(jiān)督政府規(guī)劃政策，協(xié)助他們捍衛(wèi)自己的權(quán)益，如美國紐約全市有60個規(guī)劃區(qū)，每區(qū)一個理事會，市政府在規(guī)劃方案制定上一定要咨詢它們。

圖3 規(guī)劃決策模式的轉(zhuǎn)變

在中國，可以建立居民委員會，或者業(yè)主委員會，在基層建立社區(qū)參與和發(fā)展委員會，所有在該地區(qū)進行的建設(shè)活動都需要咨詢該機構(gòu)的意見。并且通過向基層組織和非政府社團派駐規(guī)劃師顧問，規(guī)劃項目的申請應(yīng)當(dāng)咨詢他們的意見，而他們也負(fù)責(zé)向當(dāng)?shù)鼐用窈蜕鐓^(qū)組織宣傳規(guī)劃項目，協(xié)調(diào)各方利益，成為政府的民意顧問和居民的利益代言人。最終形成三者有機結(jié)合的彈性決策模式(見圖3)。

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