在水利工程中推行項目管理的探討

趙鳴偉

（南京市水利規劃設計院有限責任公司 南京 210006）

1 工程項目管理的基本形式

工程項目管理是指工程項目管理企業受業主委托，按合同約定，代表業主對工程項目的實施進行全過程或若干階段的管理與服務，主要分為：

（1）項目管理服務（PM）。PM是工程項目管理公司按合同約定，在項目的決策、實施階段為業主編制相關文件，提供招標代理、設計、采購、施工、試運行的管理和服務。具體來說，項目管理服務(PM)是指工程項目管理公司按照合同約定，在工程項目決策階段，為業主進行項目策劃、編制項目建議書和可行性研究報告；在工程實施階段，為業主提供招標代理、設計管理、采購管理、施工管理和試運行(竣工驗收)等服務，代表業主對工程項目質量、安全、進度、費用、合同、信息等管理和控制，并按照合同約定收取一定的報酬和承擔一定管理責任的服務方式。

（2）項目管理承包(PMC)。PMC是項目管理承包商代表業主對工程項目進行全過程、全方位的項目管理，包括進行工程的總體規劃、項目定義、工程招標，選擇設計、采購、施工承包商，并對設計、采購、施工進行全面管理。

2 目前我國工程建設管理的模式

在實施了改革開放的基本國策后，我國在工程建設領域推出了一系列的改革新舉措，通過推行項目法人責任制、招標投標制、建設監理制等制度改革，形成了以國家宏觀監督調控為指導，項目法人責任制為核心，招標投標制和建設監理制為服務體系的建設項目管理體制基本格局。出現了以項目法人為主體的工程招標發包體系，以設計、施工和材料設備供應為主體的投標承包體系和以建設監理單位為主體的中介服務體系的市場三元主體。

特別是進入 20世紀，為了深化我國工程建設項目組織實施方案改革，培育發展專業化的工程總承包和工程項目管理企業，建設部于 2003年下發建市【2003】30號文《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》，文件明確工程總承包和工程項目管理是國際通行的工程建設項目組織實施方案。

2004年建設部下發建市【2004】200號文《關于印發〈建設工程項目管理試行辦法＞的通知》，對建設工程項目管理有關企業資質、執業資格、服務范圍、服務內容、委托方式等提出具體的要求，為以后在項目管理實施中實際操作提供了法律依據。

2006年江蘇省發改委、省財政廳、省建設廳下發蘇發改投資發〔2006〕1473號文，《關于印發〈江蘇省省級政府投資項目代建制暫行規定＞的通知》，明確在本省行政區域內，總投資額 1000萬元以上且使用省級財政性建設資金或政府融資性建設資金占總投資額 30%以上或者使用省級財政性建設資金或政府融資性建設資金500萬元以上的非經營性項目，應當實行代建制。并對項目使用單位和代建單位職責、代建項目實施程序、代建項目資金管理、代建項目的獎懲規定提出具體要求。

2008年建設部下發建市【2008】226號文，《關于印發〈關于大型工程監理單位創建工程項目管理企業的指導意見＞的通知》，就工程項目管理企業的基本特征、創建工程項目管理企業的基本原則和措施、組織領導等方面提出具體要求。

2009年江蘇省建設廳以蘇建工【2009】59號文轉發，并結合江蘇省實際情況，從積極引導大型監理單位開展創建工作、優先組織江蘇省工程管理試點的監理單位創建工程項目管理企業、切實提升創建單位開展工程項目管理技能等三方面提出實施意見。

3 目前我國水利工程建設管理存在的問題

（1）工程造價常常突破概算。由于政府項目的法人機制沒有真正建立起來，造成管理者的各項責任難以真正落實，更難以積極主動地控制投資。建設單位也是最終使用單位，花的都是國有資金，提高規模、提高標準幾乎成為各建設單位的一種通病。

（2）專業化程度低。目前大量政府投資項目是由建設單位臨時組建項目管理班子。這種管理班子通常是“大而全、小而全”，由此產生的“一次性項目業主”對政府投資項目進行管理，使得政府投資工程的管理呈現出臨時性和自營性的特征，造成社會資源的重復配置。同時浪費了大量的人力、物力和財力，并引發了大量的質量和安全問題。

（3）工程監理的局陷性。從某種意義上說，工程監理制應該屬于我國建設管理模式向國際化、現代化模式改革的一個中間過程，它的管理原則和辦法屬于工程項目管理的范疇，只是項目管理的范圍更寬而已。建設監理主要是解決了工程建設施工期的專業管理，但工程建設的前期工作仍需要業主承擔大量的具體工作，特別是工程的可行性研究和工程設計，需要相對較高的技術管理水平，對業主人員的要求相對較高。而前期規劃審批、移民安置、招投標管理等也牽制了業主大量的人力物力，也不符合水利系統提出的建、管、養分離的改革模式。同時，也與實施工程建設監理制的初衷相悖。目前工程建設監理制的實施遇到了空前的“信任危機”。近年來由于擬建和在建工程的數量急劇增加，超過了我國建設監理的承受能力，大量不符合監理執業資格要求的人員涌入監理行業，致使行業的信任度降低，直接導致本來可以實現“工程建設監理制”向“工程項目管理制”平穩過渡的基本條件缺失。因此，在現有條件下尋找提高建設管理水平和實施建設管理體制改革的結合點，成為決定工程建設監理制和工程項目管理制今后發展方向的重要工作之一。

（4）繁多的業主單位增加了財政的負擔。根據國家關于項目法人責任制的要求，每個項目都要成立項目法人單位，相應要有健全的組織體系和專業人員構成。這就需要相當多的人員進入項目法人單位。而我國目前的體制很難在項目結束后迅速遣散相關人員，也就在一定時期內增加了水利事業單位的人員。而水利工程作為公益性事業，都要靠財政投入來支撐，這無形中增加了財政的負擔，與水利行業實施的建、管、養分離的改革措施相悖。

（5）臨時多變的法人單位無法提高工程建設的管理水平。由于法人單位是為特定項目的建設而成立，項目一旦完成人員就將分散到其他項目或機構，在建設過程中形成的經驗無法得到全面的總結，從而使管理水平不能得到系統的提高。

（6）臨時行為易產生職務犯罪。責權不一致，使項目法人應該履行的職責很少但可支配的權力很大。工程的建設周期長、涉及范圍廣，工程領域的激烈競爭將市場經濟中的糟粕帶入到工程溝通之中，容易形成職務犯罪。

4 項目管理模式在工程實施中的優勢

（1）政府投資主管部門選定具有相關資質和經驗的項目管理公司作為管理單位，并委托其對建設項目實施工程中的投資嚴格掌握。控制建設規模、建設內容、建設標準和項目預算，保障投資計劃的切實貫徹執行，以使建設投資使用不會偏離，項目建成投入使用后，可及時形成固定資產建帳入庫，防止長期耗費或流失。

（2）以項目管理制為手段，通過高度專業化的管理力求克制資源浪費、投資效率不高的頑疾。項目管理公司具有工程建設管理能力和經驗，可以對項目工程建設進行專業化的管理，并全面負責工程建設過程中各方面的監控和協調，處理各種突發情況，最終保障建設工程保質、按期竣工。

（3）項目管理模式解決了過去建設項目責任主體不明，責任不清的問題，在相當程度上克服了權責不分，無法控制的現象。以合同的形式，界定了出資者、建設管理者、使用者等各當事人的責任、權利、義務，從而建立約束和激勵機制，從質量、工期、造價及安全等方面入手，對項目的預期目標實行嚴格控制和有效約束。

（4）建設單位無需再抽調人員成立基建班子，減輕了工作壓力。同時以制度為保障，賦予管理人一定的權利和地位,使其為出資人補位，從而抑制所有者代表缺位而引發的諸多弊病。

（5）建立了三者之間的相互約束的監督機制，在一定程度上避免了一方說了算的現象，可以有效防止腐敗。項目管理單位在建設方授權下委托招標代理機構進行招標，選定設計單位、施工單位、設備供應商，等于設置了兩道防止腐敗的“隔離墻”。一是領導干部與招標活動之間的“隔離墻”；二是使用單位與招標活動之間的“隔離墻”。這樣可以從源頭上防止腐敗，充分發揮招標投標制度的積極作用。

5 項目管理模式存在的問題

雖然近兩年來項目管理模式開始全面推行，但總體上看仍處于探索和完善階段。由于思想認識不統一、規章制度不完善、實踐經驗不足等原因，在實施過程中遇到了一些困難和阻力。

（1）項目管理單位的法律地位有待明確，與建設單位的責、權、利關系需要進一步劃清。從目前情況看,項目單位的法律地位不明確，與使用單位的職責、權利和義務的劃分還不清晰。另外，有些使用單位不愿放棄自己的權力，過多干涉管理單位的正常工作。

（2）項目管理模式尚無詳細的法律法規和操作細則，在實際操作過程中遇到了很多困難，如往來文件、計量支付、驗收等表格均未有項目管理單位專門用表，而監理、施工用表沒有項目管理單位簽署意見的欄目，只是在監理用表、施工用表上作了一些變通和處理。

（3）項目服務計費無明確規定，標準偏低。目前各地的取費標準大多是參照建設單位管理費的標準來執行。但建設單位管理費與項目管理服務費相比存在較大差異，不包括項目管理單位必須支出的工資、稅金以及應該獲得的合理利潤等內容，因此費率偏低。

6 我公司實施項目管理實例

2010年12月，我公司承擔了六合區滁河右岸（新城段）堤防工程項目咨詢管理任務，為項目提供建設過程中的設計管理、招標管理、采購管理、施工管理和竣工驗收等服務。使該項目嚴格按照批準的建設規模、標準、投資和工期建成，并在驗收合格后，協助移交使用方。

六合區滁河右岸（新城段）堤防工程，位于三汊河與紅山窯閘之間的滁河右堤上，項目估算總額11300萬元，包括滁河六合城區的下游堤防2.4km，主要內容是部分堤身加高培厚，部分堤防退堤，迎水面護砌，新建堤頂道路；拆除重建三座泵站（設計流量分別是10、16、7m3/s）。

管理期間我公司項目管理部按照合同約定行使項目建設的管理職責。為確保實現對業主的各項承諾，我公司抽調了一批富有項目管理經驗、年富力強、責任心強、專業知識豐富的管理人員，成立了南京市水利規劃設計院有限責任公司六合新城堤防防洪工程項目管理部。設項目負責人、技術負責人、程序管理、監督檢查及資料管理人員各1名，代表公司完成建設單位委托的工程項目管理工作。在工程質量、進度、投資、安全等方面的控制上發揮了積極的作用，得到了業主的肯定。

7 總結

隨著近年來我國政府對水利建設項目投資力度的不斷加大，建設規模迅速擴大。在政府投資水利項目中實行項目管理制，不僅可以有效地保證工程質量，提高政府投資效益，控制建設規模，節約投資，而且對利用社會化專業機構管理水平、提高政府投資建設項目效益，從源頭上解決政府投資管理過程中的約束軟化、項目單位建設專業管理經驗不足、超投資風險防范制約機制缺失等問題，都具有重大的意義。因此，工程項目管理將日益成為我國水利工程主要管理模式。