談工程招投標檔案存在的問題及建議

賀太生

工程招投標檔案屬于科技檔案門類中的工程檔案，產生于建設工程招投標活動領域，它與科技檔案相同，最明顯的特點是建設項目成套性。招投標檔案以建設項目為單位構成全宗，依據招投標具體內容分類。在進行招投標檔案的整理時，要努力維護一項建設工程所涵蓋的不同招投標類別的全部檔案之間的聯系，保證全宗內各類檔案內容的齊全完整和不可分割。

1 建立健全工程項目招投標檔案的必要性

為了整頓和規范市場經濟秩序，創造公開、公平、公正的市場經濟環境，推動反腐倡廉工作的深入開展，必須進一步規范招投標活動，它是建立健全招投標檔案的基礎和源頭，也是一項十分必要、勢在必行的工作。

1)建立健全招投標檔案，有利于加強工程質量管理，是預防和遏制腐敗的重要環節。

工程質量是百年大計、直接關系建設項目的成敗和廣大人民群眾的生命、財產安全。近幾年來發生的重大工程質量事故和重大腐敗案件大多與招投標制度執行不力、規避招標、暗箱操作、虛假招標有關。為了從源頭上遏制此類違規行為的發生，必須大力推行工程項目的招投標、建立健全招投標檔案，使工程建設項目招投標活動的每一個程序、每一個環節都有原始記錄，是誰招的標、是誰投的標、是誰買的鋼材、是誰買的水泥，都要做到有據可查。只有這樣才能使工程項目建設做到百年大計、百年質量、百年審計、百年責任。

2)建立健全招投標檔案，有利于強化監督機制，是提高招投標活動透明度的有力措施。

招投標是一種特殊的交易形式和訂立合同的特殊程序。嚴格規范招投標程序，將招投標程序的公開性、競爭性、公平性的活動和各個環節置于公開透明的環境，有利于鼓勵競爭，是提高政府監管和公共服務能力的基礎。

招投標檔案是整個招投標活動的真實記錄、歷史寫照，建立健全招投標檔案，有利于依據法定程序嚴格審批事項。特別是要加強公開化，最大限度地減少不透明而引發的腐敗現象;對資格預審結果、中標結果實行公示，增加招投標工作的透明度;加強對資格預審文件、招標文件、招投標情況報告和合同備案管理，防止資格預審文件和招投標文件存在違法和排斥潛在投標人的內容。

3)建立和健全招投標檔案，有利于履行合同管理，是企業實施工程建設相互信用、規避風險、提高效益管理的重要依據。

合同管理處于工程建設的核心地位，它是雙方當事人在經濟交流中達成的承諾，是雙方的信用保證。合同履約是一種動態的管理過程，在這一過程中形成大量的文件材料，如業主、監理部門與承包商往來的大量函件、設備、人員管理的基礎材料、項目的合同管理文件等，是企業實施信用管理、風險管理、效益管理的依據，主要表現為:

a.實施信用管理。誠信是企業的生命，信用管理是通過對合同履約過程進行監控管理，以達到全面履約的最終目的，在履約過程中除了要求受社會的監督外，在企業內部也應該建立監督機制和健全的監控制度，通過實施信用管理來維護企業的信譽，使企業得以持續健康發展。例如在工程質量控制方面，企業可利用材料采購、工序控制、工序流程圖、質量檢測等關鍵環節的原始記錄材料進行分析研究，加強監控，一旦發現偷工減料、以次充好等嚴重影響工程質量的惡劣行為即可及時糾正，并采取有效補救措施以確保工程質量符合要求。

b.實施風險管理。市場經濟、商機無限，但在每個商機中效益和風險是并存的，且往往成正比，企業要贏取利潤，必須具有防范風險的意識和抵抗風險的能力。要規避風險，減少損失，保護企業的經營成果，就應該對項目管理的合同內容有充分的認識和了解，也就要求企業必須建立完善的合同檔案，避免出現一稿、二稿、定稿分不清、有關數字修改后不知修改的原因、合同簽訂無時間考證等漏洞。只有從規范合同文本，從文件的內在質量上把關，才能研究出共同化解風險的對策，制訂出具體的防范風險管理的辦法和措施，以減少不必要的損失。

c.實施效益管理。合同履約管理是企業效益管理的重要組成部分，企業要通過加強履約合同管理來達到提高企業經濟效益的目的。首先企業要保管、維護好自身合同檔案，杜絕違約事件的發生和避免因自身違約而造成的經濟損失。其次，企業要有強烈的索賠意識，能充分利用日常工作中形成的、翔實的、具有說服力的第一手材料，與對方展開有理、有利、有節的談判。這就從客觀上要求企業做好原始材料的形成、積累工作，同時也對招投標檔案的管理提出了更高更嚴更實的要求，以適應工程建設項目各項工作的需要，并服務于服從于瞬息萬變的市場經濟和建筑市場國際化發展的需求。

2 工程項目招投標檔案工作中值得注意的問題

2000年1月《中華人民共和國招標投標法》實施以來，招投標活動日趨普及，招投標領域不斷擴大，招投標文件逐漸完善，工程項目檔案也初具規模。但是在招投標活動中仍然存在著一些不容忽視的問題，影響并制約著工程建設項目檔案工作的發展。

1)表面程序合法化，實質文件材料殘缺不全現象依然存在。在實際工作中，項目業主逃避招標、虛假招標、不按法定程序開標、評標和定標;有的投標人串通投標，以弄虛作假和其他不正當手段騙取中標;在中標后擅自轉包和違法分包;工程建設招投標活動中存在行賄受賄，貪污腐敗現象時常發生。這些現象充分證明:招標階段表面看起來最公正實際卻是最容易滋生腐敗的階段。反映在工程建設招投標檔案上就是:招投標文件中使用或依據的法律、法規、規章及規范性文件不當，顯失公平的交易條件，忽視關鍵性的時間要素等;有的文件的自然形成規律遭到破壞，找不到各環節各程序之間的有機聯系;文件殘缺不全、有頭無尾、有尾無頭，使得項目檔案材料真實性無從談起，給違法分子有可趁之機，貽害無窮。

2)重合同、輕招投標文件，對兩者的關系認識不清。工程招投標是合同訂立初始階段的合同管理，它從屬于合同管理的范疇，它是約束參建方強有力的法律依據和紐帶。但在實際工作中，普遍存在重合同、輕招投標文件的傾向，認為建設工程中招投標的最終結果就是形成承包合同，只要管好合同，就可萬無一失，這種認識給檔案歸檔范圍帶來諸多模糊概念。如有的單位不將在工程項目招投標過程中形成的文件(包括未中標單位的投標書)列入歸檔范圍，就無法用文件材料來證明該工程是如何合法、合理地確定中標人的、是如何保證在突出競爭力的基礎上公平地選擇中標人的，也就會給某些發包人“慷國家之慨，謀個人私利之機”。

3)監管責任不明確，監管過程不規范。a.監管責任不明確，主要表現在缺乏對招投標活動的有效管理和跟蹤管理，對現場監督內容、工作方法、監督的信息實時反饋缺乏統一的、標準化的管理，責權不明，互相推諉，致使招投標檔案材料原件散失，文件編制不規范、圖物不符、簽字手續不完備，不能充分體現招投標檔案的本源性和原始性。b.監督過程不規范，主要體現在對整個活動的程序化，可控制化缺乏有效的、易操作的管理手段和有效的控制措施，給工程建設項目的管理帶來一定困難，甚至造成較大的損失。

3 建立健全招投標檔案的措施及對策

1)嚴格程序運作，夯實工程建設項目招投標檔案的基礎。

建設工程招投標是一項較復雜、系統性強的工作，具有環節多、專業性強、組織工作繁雜等特點。因此，在招投標活動中必須堅持公平、公正、公開的思想理念，以達到依法、平衡運行的效果，只有嚴格按照法定的程序辦事，用法定程序作保證，才能做到事半功倍。工程招投標的實施過程是一個科學管理的過程，無論是公開招標還是邀請招標，招標程序通常包括三個基本階段:a.準備階段，包括申請批準招標、成立招標組織機構、準備招標文件;b.招標階段，包括發布招標通告或邀請投標函，對投標單位資格預審，確定合格承包人名單，發出投標邀請函，發售招標文件，組織現場勘察和標前會，接受招標單位遞送的標書、開標;c.評標簽約階段，包括評標、決標、發中標通知書、簽訂合同。以上這些程序是循序漸進完成的，只有將每個階段、每個環節產生的文件材料從基礎抓起，從源頭抓起，從一個工作環節擴展為貫穿始終的全過程控制，與招投標各階段同步進行，才能使形成的文件材料首尾相接，互為因果。這是夯實招投標檔案工作基礎的最有效的措施之一。

2)確定歸檔范圍，抓好檔案自身業務建設。

如何規范地、科學地劃定招投標活動中每個環節、每個程序形成的文件材料的歸檔范圍，將直接影響著招投標的公開、公平、競爭原則的實施，關系到整個工程的系統和完整。縱觀工程建設項目招投標的歸檔文件，其主要內容包括:

a.工程建設項目招標文件;b.工程建設項目投標文件;c.企業申請資質的文件材料;d.評標、決標、中標的文件材料。

歸檔文件均采用合同文本的做法，它既能規范、合理的平衡各方的要求和利益，又能公平地分配風險和責任以達到技術和管理方面標準化要求。同時它將建設工程招標的程序、招標文件的編制、合同文件的組成等作為一個整體，按照一個全方位科學的系統一并納入招標行為的規范軌道。

除了合理的確定文件歸檔范圍，還要注重檔案材料的積累、收集，根據招投標文件形成的不同性質、內容、數量的多少來編制科學的分類方案及整理標準、劃定保管期限、編制檢索工具等。只有加強自身的業務建設，才能確保招投標檔案的完整、準確、系統，為工程建設提供翔實、可靠、成套、有用的檔案信息。

3)強化監督手段，促使工程建設項目招投標檔案工作朝著健康有序的方向發展。

為了全面貫徹《招標投標法》和《關于進一步規范招標活動的若干意見》(國辦發[2004]56號)精神，作為檔案行政管理部門和建設單位基層檔案部門，一定要抓好重點工程建設項目的檔案工作，建立健全工程項目管理招投標檔案的動作機制，從溝通信息、主動聯系、提前介入、明確責任、落實措施、加強督導等方面加以規范，形成制度，確保工程建設項目招投標的建檔工作健康有序的發展。

a.推動檔案工作創新。要使招投標檔案工作朝著健康有序的方向發展，必須不斷創新，與時俱進，針對招投標活動中出現的種種新情況，新問題，解決之法，唯有創新。要針對薄弱環節，加大力度，將檔案工作扎根于整個招投標活動之中，在進一步完善行政執法手段上下功夫，逐步建立起鼓勵守法的激勵機制，督促執行的監督機制，制止違法的約束機制和懲治腐敗的處罰機制，特別是應該逐步建立起防止檔案材料缺失事件發生的預警機制，以此強化檔案管理的長效機制，使檔案工作真正滿足反腐倡廉重在防范的工作要求。b.加大檔案工作的監管力度。要使招投標檔案工作朝著健康有序的方向發展，要大力加強檔案工作的監管力度，明確監管責任，強化監管過程，將檔案工作從源頭抓起，從基礎抓起，將檔案的監管工作置身于招投標活動的“事前介入，事中控制，事后檢查，驗收把關的全過程”之中，實施動態的跟蹤監督;將檔案的監管力度放在監督、指導招投標文件材料的歸檔渠道是否暢通，措施是否得力，檔案信息的記錄、采集、傳輸、管理的手段是否有效，可操作性是否很強。總之，在整個招投標活動中應及時發現問題，果斷采取措施，以保證檔案材料的公正性、準確性、科學性，保證提供的檔案數據的規范性和權威性。