從電力體制改革看天然氣行業改革的可能路徑

廣東省天然氣管網有限公司 張旭東

0 序言

電網和天然氣管網有許多相似之處，上游的資源供應、中游的網絡建設以及下游終端用戶的性質，都存在許多共性。

按照《電力體制改革方案》(國務院2002年2月10日發布 國發[2002]5號)(簡稱“五號文件”)，從 2002年開始的電力改革，已經實現了“廠網分開、主輔分離”的兩個目標，正在進行“輸配分開”和“競價上網”的改革。

天然氣行業還在進行大規模的管網建設階段，改革應當充分吸取電力改革的經驗與教訓，未雨綢繆，盡早指定行業建設與改革的方針與政策，使天然氣行業發展步入一個良性發展的軌道。

國家已經把能源網絡(電網、氣網、油網)的規劃、布局和完善納入國家規劃之中，盡量規避行政分割和地方保護主義、行業本位主義，探索電網改革以及油氣管道國家化問題。

同屬能源領域，同屬國家發展改革主管部門管理，所以電力與天然氣行業的改革思路必然有其相同之處。

1 電力體制改革的目標與現狀

2002年2月，在經歷了數年的爭論、博弈和妥協之后，國務院下發“五號文件”，揭開了電力改革序幕，提出了廠網分開、主輔分離、輸配分開和競價上網四大改革目標。

2002年底五大發電集團成立，廠網分開基本實現；主輔分離于2011年9月完成。

1.1 發電情況

2006年底全國發電裝機容量為62 200萬kW，居世界第二位。其中水電為12 857萬kW，占總容量的 20.67%；火電為 48 405萬 kW，占總容量的77.82%；核電為685萬kW，占總容量的1.10%；風力發電為187萬kW，占總容量的0.30%；生物質能等其它發電66萬kW，占總容量的0.11%。

2006年全國發電量達到28 344億kW·h，同比增長 13.4%，電力供應能力進一步增強，發電設備利用小時數延續了自 2005年四季度開始的下降趨勢，6 000 kW及以上發電廠利用小時5 221小時，同比下降3.7%。

發電市場主體已多元化，初步形成競爭格局。目前，全國6 000 kW及以上各類發電企業4 000余家。其中國有及國有控股企業約占 90%。華能、大唐、華電、國電和中電投等中央直屬5大發電集團約占裝機總量的38.79%；國家開發投資公司、神華集團、三峽工程開發公司、中國核電集團公司、廣東核電集團有限公司、華潤電力控股有限公司等其它中央發電企業約占總裝機容量的 10%；地方發電企業占總裝機容量的 45%；民營和外資發電企業占總裝機容量的6.21%。

1.2 輸電情況

輸電環節具有自然壟斷性質，由國家電網公司和南方電網公司分區域壟斷經營。目前，全國從事省級輸電業務的企業有 31家，跨省輸電業務的企業有6家。截止2006年底，兩大電網總資產約為15 110億元，其中國家電網公司約為12 141億元，南方電網公司約為2 969億元。目前我國已經初步形成了以500 kV(330 kV)和220 kV為骨干的電網結構，初步形成北、中、南三大“西電東送”通道，實現了區域內省間及跨區域電網互聯。2006年底全國220 kV及以上輸電線路回路長度28.15萬km，220 kV及以上變電設備容量98 131萬kVA。

1.3 供電情況

目前按所有制形式劃分，供電企業主要有中央國有和地方國有。中央國有主要為國家電網公司、南方電網公司和新疆生產建設兵團等擁有的供電企業；地方國有主要為內蒙古、陜西、山西等地方電力企業和水利系統管理的供電企業；此外，還有林墾、油田和煤礦等系統擁有的自發自供企業。2005年底全國戶通電率為99.20%。全國3 012家地、縣級供電企業中，國家電網公司、南方電網公司直供直屬的1 196家，控股或代管的1 353家，地方獨立的662家。

1.4 用電情況

全國各類電力用戶超過2.3億戶，其中10 kV及以上高壓用戶接近100萬戶。

2 天然氣管網建設現狀

2.1 國家級天然氣主干管道建設現狀

國內天然氣管道建設正步入高潮。“十二五”規劃提出，“加快西北、東北、西南和海上進口油氣戰略通道建設，完善國內油氣主干管網”。到2015年，國內油氣管道總長度約14萬km。目前，中國油氣管道長度7.7萬km，將新增6萬余km。其中天然氣管道建設將在3萬km以上，初步測算天然氣管道建設需2 500億元。

天然氣管道將圍繞全國天然氣管道聯網，進行配套城市分輸支線建設，建成“橫跨東西、縱貫南北、連通海外”基本框架，形成以四大氣區(新疆、青海、陜甘寧、川渝)外輸管線和進口天然氣管線為主干線，連接海氣登陸管線和進口LNG等氣源的全國性天然氣管網。

但國內還沒有統一規劃的全國性天然氣管網和接收站，三大公司(中石油、中石化、中海油)獨立發展和規劃管道和LNG接收站，各自發展自己的區域市場，管道之間并沒有互相連通。

中石油占據國內油氣管道運營大頭。中石油2010年度報告顯示，截至2010年底中石油油氣管道總長度為5.68萬km。“十二五”期間，中石油仍是油氣管線建設的主力。

中石油在東南沿海、長三角、環渤海等優質市場布局大量天然氣管線。

東南沿海規劃建設西二線、西三線、中緬管道、福建支干線；長三角地區規劃建設西二線上海支干線、金華—麗水—溫州—臺州支線及如東—南通—江都管道，主供氣源為西一線、西二線、冀寧線和江蘇LNG。環渤海地區規劃新建秦沈線、陜京三線、山東管網等干線管道，基本實現地級市全覆蓋，主供氣源為陜京一、二、三線和唐山LNG。

中石化正加快建設川氣東送管道，及沿線支干線管網建設，意在開拓山東、長三角等主要目標市場。同時，規劃建設中石化塔里木天然氣出疆管線，與川氣東送貫通相連，為長三角地區供氣。

中海油正以廣東、上海、秦皇島等沿海 LNG接收站為依托，構建天然氣沿海大動脈管網，占領珠三角、長三角和環渤海等發達地區市場，并積極發展陸上天然氣管網。

2.2 省級天然氣管網建設現狀

按照“多氣源供應，全省一張網，分類氣價，總買總賣，政府批準”的原則，各省相繼成立了省級天然氣管網公司，負責省內天然氣長輸管道的規劃、建設和經營管理，參與城市天然氣管網開發建設和經營管理, 作為省內天然氣總買賣方向上游購買天然氣資源，向城市管網和大用戶銷售天然氣。

以下是各省天然氣公司的情況：

(1)2001年 4月河北省天然氣有限責任公司成立。2006年2月，河北省天然氣有限責任公司改組為中外合資企業，公司注冊資本2.2億元人民幣。河北省建設投資公司與香港中華煤氣有限公司分別持股55%和45%。2007年8月5日，中國石化與河北省又在北戴河簽署了合作發展補充協議，進一步加深合作。

(2)2001年江蘇省天然氣有限公司成立，注冊資本為人民幣 10億元人民幣，其中江蘇省國信資產管理集團占公司注冊資本的 51%，中國石油化工集團公司占公司注冊資本的49%。

(3)2001年12月浙江省天然氣開發有限公司成立，注冊資本金為人民幣5億元，股東浙江省能源集團公司、中國海洋石油總公司、浙江東南發電股份有限公司三方的出資額為53%、37%和10%。

(4)2002年11月安徽省天然氣公司成立，注冊資本2億元人民幣，其中安徽省能源集團有限公司控股75%，香港中華煤氣公司占25%。

(5)2003年4月山西天然氣股份有限公司成立，由山西省國新能源發展集團有限公司絕對控股，與中石油昆侖燃氣有限公司在天然氣項目上合作。

(6)2004年 4月貴州省天然氣有限公司貴州燃氣(集團)有限公司出資成立，屬貴州燃氣(集團)全資子公司。

(7)2005年11月陜西省天然氣股份有限公司成立，由陜西省投資集團(有限)公司控股。

(8)2007年10月吉林省天然氣公司成立，注冊資本為1.6億元，吉林省國資委資產經營公司控股，香港中華煤氣公司參股。

(9)2007年12月江西省天然氣有限公司成立，注冊資本7.63億元人民幣，由江西省投資集團公司與中國石油化工股份有限公司合資成立。

(10)2010年8月江西省天然氣投資有限公司成立，注冊資本4億元人民幣。由江西省投資集團公司與中國石油天然氣股份有限公司合資成立。

(11)2008年3月廣東省天然氣管網有限公司成立，中海油、中石化、廣東省粵電集團共同出資注冊成立。

(12)2008年 11月中海石油管道輸氣有限公司成功重組海南海控燃料化學股份有限公司。重組后的中海管道公司作為海南省唯一一家天然氣長輸管道建設和運營的專業企業，將肩負起實現海南環島天然氣管道“一張網”建設目標的重任。雙方持股比例為：中海氣電占55%，海南發控占45%。

(13)2009年6月湖北省天然氣發展有限公司成立，是湖北能源集團屬全資子公司。

(14)2009年9月中石油公司與山東省人民政府簽署合作文件，共同投資成立山東天然氣管網合資公司。

3 天然氣行業的改革路徑

參照電力“廠網分開、主輔分離、輸配分開和競價上網”的改革路徑，考慮天然氣行業的具體情況，可以按照“管網全面建設，全國一張網，氣源多樣化，限制一體化”的思路進行行業改革。

3.1 管網全面建設

與電網不同，天然氣管網建設還需加大力度。全國性的天然氣管網還未建成，各省級管網發展很不均衡。應當按照規劃(《天然氣十二五規劃》)要求，多種投資主體進入管網建設，掀起全國、省級官網建設的高潮。

按照達爾文的進化論理論，生物之間存在的過度繁殖、生存斗爭、遺傳和變異、適者生存的現象，這就是自然的選擇。生物正是通過遺傳、變異和自然選擇，從低級到高級，從簡單到復雜，種類由少到多地進化著、發展著。

天然氣行業現在處在管網建設時期，相當于生物過度繁殖時期，應當鼓勵各種資本進入管網建設領域，加快管網建設速度，并在建設領域以市場化手段優化管網建設的路徑。

3.2 全國一張網

當全國性及省級管網基本建成后，應當考慮設立統一的管網管理機構。利用資產剝離、贖買等經濟、政治手段，把管網資產集中管理。原來的上、下游公司集中精力發展自己的主導業務。

天然氣管網企業的定位應當是“天然氣輸配與調度”的公用事業單位。建成后的天然氣管網企業應當是覆蓋全國、資源共享、開放使用的天然氣輸送網絡，為各資源供應方及各終端用戶提供公平的競爭平臺和優質高效的服務平臺。作為天然氣供應公共基礎設施，要把社會公共利益放在首位，堅持社會效益與經濟效益相統一。

在政府方面，考慮到天然氣管網企業具有自然壟斷性，又是關系國家經濟和人民生活的重要公用企業，著重監管應放在企業財務和成本上，以便政府準確核定輸配電網價格并建立良好的激勵機制。天然氣管網企業的財務狀況不僅要向政府有關部門公開，一些重要財務指標還應向社會公眾透明，這樣既可以讓公眾了解政府定價依據、消除疑慮，又能充分發揮社會公眾的監督作用。除此之外，政府對天然氣管網企業的監管還應包括運營安全、調度運行、服務質量、規劃執行情況、信息披露、標準的執行情況、環境保護、企業績效等方面。針對這些監管內容，發改委、電監會、質監總局、環保總局、國資委等國務院相關機構應進一步明晰和界定職責，切實做到職責分工合理、明確。

3.3 氣源多樣化

凡是符合入網條件的天然氣，不論是常規天然氣、非常規天然氣、LNG等，都可以入網銷售。并建立資源供應競價市場。

資源供應競價市場的建立既可以有效激勵資源供應企業降低成本、提高效率，又可以通過市場準入等相關規則，有效貫徹國家節能、降耗、環保等政策目標。

提倡資源供應主體多元化發展，抓緊建設和完善資源供應競價市場，營造良好的競爭環境，加快資源供應競價市場平臺建設。

4 限制一體化

天然氣行業發展的目的是盡可能地利用市場手段實現資源配置的目標。所以必須限制產業一體化，特別是限制上游的氣源供應企業的縱向一體化。

氣源供應應當降低進入門檻，對各種性質的投資資金一視同仁，氣源供應企業應當著力于提供具有競爭力的天然氣。

天然氣管網企業的定位應當是“天然氣輸配與調度”的公用事業單位，不準進入上游的氣源供應和下游的天然氣終端交易。

在用氣終端，引入市場競爭機制，建立多種交易模式并存的天然氣終端交易市場。除城鄉居民生活用氣外，各氣源供應方均可直接面向用戶、自行開拓市場；市場應為買賣雙方提供更多的選擇機會，讓更多購售天然氣主體參與天然氣買賣。

4 結論

中國電力工業市場化改革的最終目標是：電廠，輸電網，配電網，最終用戶，交易與調度五個方面相互獨立部分構成的市場化和諧的電力供需系統。確保電力工業發展適應國民經濟不斷增長和人民生活水平不斷提高的需要，使廣大電力消費者享用持續、高質、廉價的電能，實現電力工業的和諧、可持續發展。

天然氣行業發展的良性局面是：氣源供應、用戶端交易實現市場化，中間環節的天然氣管網僅執行調度、輸配功能。盡可能的利用市場手段實現資源配置的目標。

電力改革的重點與難點在于確定輸配電價(即過網費)，天然氣定價機制改革在廣東、廣西已經進行試點，意義在于借鑒電網改革的經驗與教訓，提早確定改革深水區的方針與制度，以避免重蹈覆轍。