實現黨的監督制度建設科學化的路徑之思考

孫長虹

（1.廈門大學，福建 廈門361005；2.閩江學院 思政部，福建 福州350108）

黨的民主監督制度是黨的制度建設的重要內容，監督制度是否健全關系到黨風廉政建設能否順利有效進行，關系到人民群眾的利益能否得到保障，關系到黨的執政能力能否得以提高。監督制度科學化有利于實現黨的執政決策的科學化，是落實科學發展觀的重要制度保障。當前黨的監督制度中還存在著不少問題，影響著監督的實效性，因而，加強監督制度的科學化建設，從而提高黨的執政能力，就是當前很重要的一項課題。

一、監督主體的科學化

監督主體的科學化是指由誰來監督的問題。黨的監督制度中監督主體既包括黨內監督，也包括黨外監督。無論是內部監督還是外部監督，都要充分發揮監督主體的作用。監督主體的科學化是指使監督主體真正發揮監督作用，“愿意監督”、“敢于監督”、“有法監督”，實現對黨員干部的真正有效的監督。

當前監督制度中存在不少問題，使得監督主體“不敢監督”、“不愿監督”、“無法監督”、“無力監督”，主要表現在以下幾個方面。一是缺乏完備的監督法規體系，缺少配套的實施細則，對監督行為缺少激勵機制和保護措施，對于打擊報復監督者的行為缺乏足夠的法律威懾力和懲戒措施，讓人民群眾出現了“不愿監督”、“不敢監督”的現象。二是黨內監督機制不夠科學健全。雖然有黨的各級代表大會、民主生活制度等監督方式，但是由于權力高度集中在領導干部手中，使得對領導干部，特別是第一把手的監督不夠有效，甚至形同虛設，流于形式化和程式化。同級甚至上下級紀律檢查部門的監督則往往由于監督者與被監督者同是領導干部而形成為一個利益共同體而消失，監督者對被監督者并不想監督，甚至包庇。而上級監督的最大問題則在于距離的疏離往往使大部分成為事后監督，事后監督則往往意味著開始進入到處理、懲罰階段，實質上已經失去了監督的意義。三是黨外監督開展落實得不夠。黨外監督主要包括民主黨派、人民群眾的監督。受制于黨內事務的公開度、透明度，黨外監督往往難以有效進行，出現了“無法監督”、“無力監督”的情況。四是監督落實得不夠，這是監督中存在的最大問題。很多領導干部落馬之前，已經收到一麻袋群眾的舉報信，但是，在其違法亂紀行為之初的舉報都沒有得到重視。監督者的監督舉報信息往往石沉大海，得不到相關部門的回復和響應，這種情況使得群眾對監督制度喪失了信心，嚴重影響了監督者的積極性和熱情，出現了“舉報無用”、“監督無用”的看法，從而不愿再進行監督。總之，由于歷史和現實的原因，在監督方面，監督主體出現了種種情況，嚴重影響著監督的有效性，進而影響著黨的民主進程和形象。針對上述問題，應該加強黨的制度科學化建設，使監督能有效、科學、合理進行，從而提高黨的執政能力。

實現黨的監督制度科學化建設，必須要首先保證監督主體的監督熱情和監督行為的有效進行。針對上述情況，在黨的建設中，應該做好以下幾方面的工作。一是健全、完善對監督主體的保障機制。法律、制度建設關系到監督主體的權益保障問題，必須要建立配套的法律、制度細則，使人民群眾的監督沒有后顧之憂。二是完善黨內監督機制。采取科學的干部任用機制和管理機制，防止黨員干部之間、監督者與被監督者之間形成利益共同體。三是充分保障黨外監督作用的發揮。黨外監督與黨內監督相比較，是一種單向性監督，因而具有公正性、廣泛性以及不妥協性等優點。并且從執政的目的看，聽取人民群眾的意見，接受人民群眾的監督正是黨執政的目的和意義所在。人民群眾的黨外監督，由于視角、地位的不同，可以采取靈活多樣的方式、手段，彌補黨內監督之不足，做到全方位、多角度的監督，使黨的執政始終處于人民群眾的監督之下，永葆生機和活力。

二、監督內容的科學化

監督內容是監督什么的問題。監督內容的科學化是指監督的內容必須要科學合理。現階段科學化的內容主要包括決策監督和作風監督。

1.決策監督。作為執政黨，決策特別是重大問題的決策是黨的執政的重要內容和體現，科學決策意義深遠。“實現決策民主化科學化是一個有著明確內涵的概念。它要求決策過程必須建立在制度的基礎上，經過科學的程序，廣泛發揚民主，大量搜集信息，充分研究論證，采取集體決策的方式，利用現代技術手段，把個案研究與系統研究結合起來，把定性分析與定量分析結合起來，以期最大限度地提高決策精度。實現決策民主化科學化離不開一定的決策原則、決策程序和決策制度作保證。”［1］268科學決策肯定是一個民主的過程，因而，決策監督是科學決策的應有之義。決策監督有利于實現決策內容的科學化，從而貫徹科學發展觀，提高黨的執政能力和執政水平。決策不科學、決策失誤甚至決策錯誤，造成的危害是巨大的，特別是重大問題的決策，意義重大，必須謹慎科學，防止和避免盲目決策的情況出現。決策監督一方面有利于保證決策的科學化，因為動機和效果往往并不完全一致，有著美好愿望的出發點不一定就會有科學的、合理的決策內容，通過監督程序，對決策內容進行科學論證，對決策過程進行合理監督，有利于產生科學的決策；另一方面，有利于從源頭上堵住以權謀私、權錢交易等腐敗浪費行為，這些也是目前人民群眾最關心、最不滿意的問題，防止有的領導干部打著“為人民服務”的旗號，侵害人民群眾的利益。

實行決策監督的先決條件，是讓公眾享有知情權，而知情的前提是黨務公開、政務公開。凡不涉及國家秘密的黨務信息、政務信息等要讓公眾享有知情權，只有知情，才能對其進行監督。黨應該“及時披露重要的黨務信息、政務信息和公共信息，使人民群眾對重大情況和重大問題充分知情。這揭示出輿論監督與人民民主的第一層關系：表面上看是行使監督權對知情權受尊重的依賴關系，實際上人民群眾知國家主人應知之情，作為人民民主的要義，是輿論監督得以開展的先決條件”［2］。黨務公開、政務公開也是決策監督的先決條件，唯有如此，監督才能有效進行。溫家寶總理說：“公開透明、讓權力在陽光下運行，是反腐倡廉的有效措施。”［3］

在此基礎上，通過監督促進決策的科學化需要做到以下幾個方面的要求。一是對決策程序的監督。黨實行的是集體領導制，但是在實際執行中，往往由于權力過分集中，往往一把手說了算，成為形式上的集體決策。“人無完人，金無足赤”，人都難免犯錯，因而，必須要用科學的制度來避免因個人或少數幾個人的失誤而造成危害的情況，必須要通過對決策程序的監督，保證黨的決策是集體智慧的結晶，避免出現個人獨斷的情況，影響決策的科學性。二是對決策內容的監督。決策監督首先是事前監督，必須對決策內容的科學性進行有效監督，以從源頭上防止利用決策貪污腐敗的現象發生。三是對決策執行的監督，決策監督不僅僅是監督決策的制定程序，即事前監督，而且也要監督決策的整個執行過程，是事中監督、事后監督，是一種全程監督，是歷時性的，而不是即時性的、暫時性的。只有這樣才能夠確保科學的決策得到科學的執行，從而保證決策科學化的實現。

2.作風監督。黨的作風建設是黨的建設的重要內容。黨的作風主要包括工作作風和生活作風。黨在長期歷史發展中，形成了理論聯系實際、密切聯系群眾、批評與自我批評三大優良作風。

工作作風與生活作風是緊密聯系在一起的，不良的工作作風是不良的生活作風的基礎，不良的生活作風往往是不良的工作作風的原因和先導。工作作風出現了問題，其往往會在生活作風上表現出來，而生活作風上的腐化、追求個人感官享受必然會導致在工作中貪污腐敗，事實已經證明，很多落馬高官不僅在工作作風中出現了問題，而且生活作風也有問題。之所以工作作風出現問題，往往是從生活上貪圖享受開始的。很多貪官的最初曝光，都是從包養情人、“二奶”這樣的問題上被發現的。

對作風的監督要落到實處，一是要加強對黨員干部生活作風的監督。因為很多黨員干部腐敗的目的都是為了個人私利的滿足，總是要體現在生活奢侈、私生活不檢點等方面，因而加強對黨員干部生活作風的監督，有利于使其保持清正廉潔。并且，作為黨員干部，應該有更高的道德要求和標準，生活奢侈腐化、包養情人，這樣的行為遠遠超越了作為黨員干部的道德底線。特別是領導干部，作為公眾人物，其生活透明度應該比普通人要大得多，應該對其財產狀況以及私生活有更多的監督，讓其“不敢腐敗”。二是要加強對工作作風的監督。優良的工作作風是每個黨員干部應該做到的最起碼的要求。即使在西方政界，對各級官員的作風要求也是非常嚴格的，我們黨是國家的執政黨，是領導者，應該具有更嚴格的制度，確保黨員干部嚴格按照黨的紀律認真負責地工作。應加強對工作作風的監督，使黨員干部在工作中“無法腐敗”；并且，由于黨是無產階級的先鋒隊組織，對黨員干部有更高的道德要求，還應加強黨員的道德修養，提高其思想認識，使每個黨員都名副其實，做到“不愿腐敗”。這也是黨的建設所追求的一個重要目標。

三、監督手段的科學化

監督手段的科學化是指怎樣監督的問題，即用現代化技術手段，有效地進行監督。隨著社會和科技的發展，采用新技術手段進行監督，是與時俱進的要求和體現。只有手段的科學有效，才能實現監督的科學化。在當今時代，除了運用傳統手段，如電臺、電視、報紙、刊物等傳統新聞媒介以外，還應利用互聯網等新興媒介，以及利用金融、資產監控等手段進行監督。

1.傳統新聞媒介。電臺、電視、報紙、刊物等傳統大眾傳媒擁有大量受眾，擁有現代化傳媒工具和技術手段，以其覆蓋面廣、權威性強、傳播迅速等特點成為社會輿論的主導力量。新聞媒體的介入，會使監督的社會影響力大為增加，其在社會監督方面的威懾力和震撼力是無與倫比的。很多事件往往是經過新聞媒體報道后，引起了社會各界的強烈反響和廣泛關注，有關主管部門在沉重的輿論壓力下，或主動抑或被動地加以處理，從而促使很多難以解決的問題的解決。很多事實已經證明了一點，新聞輿論的監督作用是不可替代的。

2.互聯網。互聯網作為新技術革命的一個重要成果，不僅極大地改變了人們的交流方式和信息傳播途徑，而且進而改變著人們的生產方式、生活方式。傳統新聞媒介是一對多的方式，而互聯網則是多對多，人人都可以成為網絡的參與主體。互聯網以其交互式的參與方式將改變民主方式及進程，這絕不是對其作用的夸大其詞。2007年廈門PX項目事件，先是全國政協委員、中國科學院院士、廈門大學教授趙玉芬發起，105名政協委員簽名“關于廈門海滄PX項目遷址建議的提案”，并在“兩會”期間公布，可是國家和廈門市政府沒有采納。后來通過互聯網的作用，被廣大網民所迅速傳播，引起廣泛關注；主流媒體相繼報道后，政府通過市民座談會，聽取市民意見，改變了原來計劃，項目終于遷址。這是通過互聯網發揮監督作用的一個范例。近年來，不少官員的落馬都是由于互聯網上“有圖有真相”的揭發，引起了廣泛的關注，有關部門介入調查，發現經濟、作風問題后處理查辦的。

互聯網技術為民主監督提供了一個前所未有的廣闊平臺。它以其更為迅捷、更為便利的傳播方式以及介入方式讓人人都成為可能的參與者，微博、個人空間等普通個人的介入方式，為人們提供了一個發布自己的所見所聞、自己的意見觀點的平臺，從而有利于推進民主監督的進程。通過這個平臺可以充分發揮人民群眾的言論自由權和監督權，從而有利于實現監督的科學化。當然，對于這個平臺，要合理規范，通過加強立法以及技術控制，防止利用互聯網進行惡意攻擊、無中生有、造謠誹謗等擾亂視聽的行為。

3.金融、財產申報等手段。通過金融、財產申報等制度手段，對黨員干部的家庭財產進行監督，有利于從后果上回溯防止貪污腐敗等行為。家庭財產申報制度是為防止公務人員貪污受賄、以權謀私而規定的公務人員在任職期間以及任職前后向有關單位申報自己的家庭財產狀況的一項監督制度。目前，這一制度為不少國家所采用。其實，這一制度的另一種表達方式就是公務人員的財產應該是公開透明的。目前一件引人思考的事件是美國駐華大使館公布了美國駐華大使華裔駱家輝的財產收入，引發了民眾對于我國官員財產透明的爭論。《學習時報》發表了仲武冠的文章《我國官員財產申報之路還要走多遠》，文章認為，官員財產申報難以開展的原因主要包括：“一是統計困難，即統計官員的收入分配存在很大困難。因為通常官員的收入分成工資收入、相關福利與灰色收入兩大塊，工資收入與相關福利一般受到單位規定約束，所在單位人事部門或者上級人事主管部門都能夠掌握；但是灰色收入這一塊就很難統計出來了，而灰色收入恰恰又是工資收入的很多倍。二是折算困難，貪官接受的贓物有時可能比現款的金額還大很多，這些贓物包括文物古董、玉器金銀、名煙名表，等等。三是監控困難，貪官的很多灰色收入并不進入本人合法擁有的銀行賬戶，即使進入也不是以自己的名字立賬。”［4］其實，從1995年中共中央辦公廳與國務院辦公廳聯合印發《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》起，我國就開始實行官員財產申報制度，隨后又陸續發布了一系列規定，使關于官員財產申報的制度規定越來越明確、嚴格，具有可操作性，特別是近年，2010年6月，中辦、國辦印發《關于領導干部報告個人有關事項的規定》，7月中辦和國辦印發《關于對配偶子女均已移居國（境）外的國家工作人員加強管理的暫行規定》，不斷深化領導干部的財產申報制度，通過財產申報制度強化反腐敗斗爭，注重從源頭上防止腐敗的發生。

針對仲文的觀點，雖然存在著財產申報難以開展的原因，但是完全可以通過制度完善和技術改進來實現對個人財產的有效監控，可以通過銀行賬戶以及房產等領域的實名制，并且完全可以把實名制的領域擴大，明確界定灰色收入。仲文所說的困難都是可以解決的。

四、監督保障的科學化

監督保障的科學化是指把監督落到實處，使監督行為得到解決。監督保障也就是“監督的監督”，沒有監督的監督難免會走向虛無。運用系統論的觀點，就是必須要有反饋系統的存在，監督本身受到監督，整個系統才能有序運行。如果只有監督，沒有落實，監督就流于形式化和程式化，就喪失了價值和意義。監督的保障是黨的監督制度建設最關鍵的環節。只有監督得到落實，才能使監督主體不至于對監督本身失望，喪失監督的積極性；更重要的是只有監督得到落實，整個監督工作才有意義。

監督保障的科學化建設首先應該做到監督保障的制度化。黨的建設科學化要通過制度化來體現和保障。黨作為執政黨，不管是黨外監督，還是黨內監督，都要通過黨自身來加以處理和落實，因而，這就對黨內自身建設提出了更高的要求。必須不斷完善監督體系，完善監督制度建設。總的來看，為了確保監督的保障落實，應該做到以下幾個方面的要求。一是實行監督公開制度，只要不涉及國家秘密和黨內機密以及個人隱私，對于監督者提出的監督內容，應盡可能地公開，使監督暴露在廣大人民群眾的視野之中，為監督的貫徹落實提供透明度。二是實行監督反饋處理制度。只要是監督者提出的意見、質詢，無論黨外監督還是黨內監督，都要認真對待處理，特別是對于以真實姓名署名舉報的，在原則上應該對舉報人有反饋，聽取其意見。只有上升為制度，并且貫徹執行，才能使監督落到實處。三是實行監督問責制。對處理監督者的意見、舉報等實行責任制，凡是監督者的意見沒有得到處理，或者沒有得到認真處理，導致本來早應該發現的問題而沒有發現的，都應該追究相關人員的責任。監督要落到實處，就要對監督本身有制度約束力，實現“監督的監督”。制定完善的監督保障體系，一方面為人民群眾對黨的監督的權力提供制度依據，使監督有規可循；另一方面，對打擊報復監督者的行為予以嚴厲打擊制裁，確保監督的順利進行。要“切實提高制度執行力，維護制度權威，實現‘有制可依、有制必依、執制必嚴、違制必究’目標追求”［5］。這是監督的目標和價值所在。只有讓監督制度化、法制化，才能使黨外監督與黨內監督都得到重視，才能真正保障監督的有效進行。

監督保障的科學化建設應確保制度得到貫徹。“‘有令不行，有禁不止’，再好的制度也只是一紙空文，沒有任何實際意義。而且相對于沒有規章制度來說，有了規章制度而不執行或者不嚴格執行，對黨的建設的傷害更大。因為它損害了人們對制度的期望，挫傷了人們對黨的建設的信心，對這種傷害的修補和還原需要更大的努力和更長的時間。”［1］107任何一種制度的權威性要通過得到實施和保障來得以體現和實現，黨的監督制度的科學化建設必須要通過得以實施來體現，否則，監督就會成為一紙空文，成為“空中樓閣”。

實現黨的監督制度建設的科學化關系到黨的科學化建設，通過不斷完善黨的監督制度建設，讓監督主體“愿意監督”、“敢于監督”、“有法監督”，實現黨員干部的“無法腐敗”、“不敢腐敗”以至“不愿腐敗”，科學解決“誰來監督”、“監督什么”、“怎樣監督”的問題，是黨的監督建設的一項重要任務。提高黨員干部的思想認識，把外部的監督轉化為自覺的行為習慣，這是黨的性質和先進性決定的。我們黨是一個有著優良傳統的政黨，在建設社會主義現代化的新時期，面臨著很多新的挑戰，只有不斷探索執政規律，才能永葆青春和生命力，才能得到人民群眾的擁護和愛戴。

［1］劉書林.黨的領導與民主監督［M］.北京：中央編譯出版社，2008.

［2］丁柏銓.執政黨與大眾傳媒——基于黨的執政能力建設的研究［M］.南京：江蘇人民出版社，2010：315.

［3］溫家寶.讓權力在陽光下運行［J］.求是，2012（8）：3－8.

［4］仲武冠.我國官員財產申報之路還要走多遠［N］.學習時報，2012－5－14（03）.

［5］朱佩名，孟永華.不斷提高黨的建設科學化水平——“提高黨的建設科學化水平研討會綜述”［J］.理論探索，2010（4）：60－62.