節(jié)能自愿協(xié)議:調(diào)查與法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

杭州電子科技大學(xué) 文緒武

1 傳統(tǒng)節(jié)能的命令-控制模式

改革開放前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，我國能源工作重點(diǎn)放在建立大型煤炭、電力、石油等項(xiàng)目建設(shè)上，努力為優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)、建立較為完善的國民經(jīng)濟(jì)工業(yè)體系提供燃料和動(dòng)力資源，對(duì)能源產(chǎn)業(yè)的投資比例在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期一直占絕對(duì)主導(dǎo)地位。盡管如此，由于我國能源供應(yīng)長期短缺，開源節(jié)流工作在國家指導(dǎo)與號(hào)召下始終在推行。在“六五”計(jì)劃中提出要大力降低物質(zhì)消耗，特別是能源消耗，有計(jì)劃有重點(diǎn)地對(duì)現(xiàn)有企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造，廣泛開展以節(jié)能為主要目標(biāo)的技術(shù)革新活動(dòng)，同時(shí)集中必要的資金，加強(qiáng)能源、交通等重點(diǎn)建設(shè)。至此，我國出現(xiàn)了同時(shí)注重降低能源消耗、廣泛節(jié)能與加強(qiáng)能源建設(shè)的綜合性能源產(chǎn)業(yè)政策。“六五”以后各時(shí)期國家五年計(jì)劃沿襲了這一思想，在能源產(chǎn)業(yè)政策方面既強(qiáng)調(diào)整體性能源產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略，同時(shí)制定專門節(jié)能計(jì)劃。

節(jié)能工作是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國家和企業(yè)工作的重要環(huán)節(jié)，受到各級(jí)政府重視，并體現(xiàn)在國家計(jì)劃中。五年計(jì)劃雖然不是法律，但它是由最高權(quán)力機(jī)關(guān)通過的法律性文件，其內(nèi)容是可以有法律效力[1]。由于我國長期的法制傳統(tǒng)觀念所囿，不少人認(rèn)為國家的計(jì)劃、規(guī)劃高于法律，法律只是實(shí)現(xiàn)計(jì)劃、規(guī)劃的工具和手段。這個(gè)時(shí)期，節(jié)能管理體制同計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制一脈相承，均為命令-控制型行政管理。政府在這個(gè)時(shí)期制定和實(shí)施的節(jié)能方針主要是：能源計(jì)劃供應(yīng)、企業(yè)能源定額管理、加強(qiáng)企業(yè)能源管理和技術(shù)改造、開展節(jié)能宣傳和技術(shù)服務(wù)工作等。從實(shí)際效果看，命令-控制模式在改進(jìn)環(huán)境質(zhì)量狀況的同時(shí)可能導(dǎo)致大量交易成本，并且造成效率損失[2]。政府制定和調(diào)整耗能標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督管理企業(yè)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)需要花費(fèi)大量行政管理成本；企業(yè)在執(zhí)行和服從管理過程中也會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益損失和較高服從成本。這些成本可能會(huì)超過環(huán)境質(zhì)量改善帶來的效益，從而導(dǎo)致社會(huì)總效益下降。

2 節(jié)能自愿協(xié)議的法律源流

節(jié)能自愿協(xié)議指的是政府與企業(yè)間達(dá)成的一種協(xié)議。在協(xié)議中，企業(yè)主動(dòng)承諾達(dá)到一定的節(jié)能或環(huán)保目標(biāo)，政府則提供相應(yīng)的支持和激勵(lì)措施，其評(píng)估審計(jì)由第三方實(shí)施[3]。國際層面上，世界大多數(shù)國家重視節(jié)能始于上世紀(jì)70年代第一次石油危機(jī)期間。以美國為例，當(dāng)時(shí)為克服阿拉伯國家石油禁運(yùn)帶來的嚴(yán)重石油短缺，洛杉磯市政府與來自市民、商業(yè)界和勞工的代表成立了一個(gè)臨時(shí)委員會(huì)，目的是通過協(xié)商讓消費(fèi)者自己決定是否減少用電，并代替政府限制工作時(shí)間、采取滾動(dòng)停電、大幅度提高電價(jià)等強(qiáng)制性減少用電措施。結(jié)果，通過這個(gè)半市場(chǎng)機(jī)制的創(chuàng)造性運(yùn)用，各消費(fèi)群體以最少犧牲、最小投資（實(shí)際為零）產(chǎn)生了最積極的結(jié)果[4]。目前，節(jié)能自愿協(xié)議是國際上應(yīng)用最多的一種非強(qiáng)制性節(jié)能措施，在英國、法國、德國、荷蘭、瑞典、美國、澳大利亞、日本等發(fā)達(dá)國家普遍采用，它在激勵(lì)企業(yè)自覺節(jié)能和提高能效方面收到了極好的效果[5]。

節(jié)能自愿協(xié)議，在我國的試點(diǎn)工作是在國家節(jié)能減排形勢(shì)嚴(yán)峻和發(fā)達(dá)國家取得成功雙重背景下產(chǎn)生的。我國節(jié)能自愿協(xié)議作為能源管理手段首先出現(xiàn)在高耗能鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)示范項(xiàng)目中。2001年在全球環(huán)境基金資助下，由聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署、聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織和中國農(nóng)業(yè)部共同實(shí)施了“中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)節(jié)能與溫室氣體減排項(xiàng)目”，以幫助中國制磚、水泥、鑄造以及煉焦4個(gè)產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，擴(kuò)大使用高效節(jié)能技術(shù)，減少溫室氣體排放。該項(xiàng)目在節(jié)能管理機(jī)制上的一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新，就是將節(jié)能自愿協(xié)議引入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與當(dāng)?shù)卣炇鸸?jié)能自愿協(xié)議，企業(yè)就節(jié)能減排活動(dòng)向政府作出明確承諾，政府根據(jù)本地實(shí)際情況，在稅收、貼息、融資、研發(fā)等方面給予優(yōu)惠政策[6]。項(xiàng)目取得了良好效果，參加示范項(xiàng)目的100多家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，形成了年節(jié)能能力45.1萬t標(biāo)準(zhǔn)煤，每年減少二氧化碳排放112.6萬t。之后，2002年至2005年期間，節(jié)能自愿協(xié)議在山東、上海、寧波、南京等省市幾個(gè)城市和數(shù)十家企業(yè)陸續(xù)展開。尤其是作為試點(diǎn)的山東省兩家鋼鐵集團(tuán)，在國家經(jīng)貿(mào)委、山東省政府部門和企業(yè)的高度重視和密切配合下，主要的節(jié)能指標(biāo)都達(dá)到了自愿協(xié)議中設(shè)定的目標(biāo)。遺憾的是，節(jié)能自愿協(xié)議經(jīng)過幾年試點(diǎn)后并沒有得到廣泛推廣，仍然是零星的實(shí)行。在國家“十一五”規(guī)劃屆滿前，不少地方為實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的約束性指標(biāo)和目標(biāo)責(zé)任制，不同程度出現(xiàn)了拉閘限電的強(qiáng)制性做法，短期內(nèi)市場(chǎng)化節(jié)能機(jī)制被忽視甚至停滯。

改革開放后中國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)形勢(shì)發(fā)生的巨大變化，客觀上要求政府調(diào)整節(jié)能工作重心，制定和實(shí)施與之相適應(yīng)的節(jié)能法律制度。1998年頒布實(shí)施的《節(jié)約能源法》標(biāo)志著我國節(jié)能工作步入了法制化軌道，對(duì)我國節(jié)能工作的規(guī)范開展、能源利用效率不斷提高以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，起到了很大促進(jìn)作用，但是這部法律的實(shí)施效果并不理想。根據(jù)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組的相關(guān)報(bào)告，《節(jié)約能源法》生效以來的8年多時(shí)間，能源的綜合利用效率僅僅提高2個(gè)百分點(diǎn)[7]。這與節(jié)能法理念和制度上的缺陷不無關(guān)系。與此同時(shí)，以自愿手段促進(jìn)節(jié)能工作逐漸進(jìn)入了立法和政策制定者視野。2002年頒布的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第29條規(guī)定：企業(yè)在污染物排放達(dá)到國家和地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，可以自愿與有管轄權(quán)的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易行政主管部門和環(huán)境保護(hù)行政主管部門簽訂進(jìn)一步節(jié)約資源、削減污染物排放量的協(xié)議。2004年，國家發(fā)改委發(fā)布了《節(jié)能中長期專項(xiàng)規(guī)劃》，明確提出包括節(jié)能自愿協(xié)議在內(nèi)，以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的節(jié)能新機(jī)制。另一方面，在國際社會(huì)對(duì)環(huán)境問題高度重視和對(duì)自愿手段日益廣泛應(yīng)用的大背景下，我國參與了一些環(huán)境國際公約，如《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》、《中國和歐盟氣候變化聯(lián)合宣言》等，這些國際公約倡導(dǎo)的各種自愿節(jié)能減排機(jī)制對(duì)我國產(chǎn)生了一定影響。上述不同法律、法規(guī)和發(fā)達(dá)國家自愿手段產(chǎn)生的示范效應(yīng)為我國開展節(jié)能自愿協(xié)議奠定了基礎(chǔ)。

在國家“十一五”規(guī)劃提出節(jié)能減排約束性指標(biāo)后，節(jié)約能源再度成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和理論研究中的熱點(diǎn)問題，受到各級(jí)政府重視。2006年國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)節(jié)能工作的決定》，表明我國政府要積極落實(shí)資源節(jié)約這一基本國策。國家發(fā)改委等五部門聯(lián)合發(fā)布的《千家企業(yè)節(jié)能行動(dòng)實(shí)施方案》，指出要積極推行節(jié)能自愿協(xié)議等節(jié)能新機(jī)制，對(duì)提前達(dá)到節(jié)能目標(biāo)和國際先進(jìn)水平的企業(yè)給予鼓勵(lì)。2006年初，各省認(rèn)領(lǐng)了實(shí)施節(jié)能目標(biāo)的任務(wù)。鑒于《節(jié)約能源法》存在理念和制度設(shè)計(jì)方面的缺陷與不足，不能適應(yīng)保障國家能源安全的需要，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下節(jié)能減排形勢(shì)的要求，修法成為必然。經(jīng)修訂的《節(jié)約能源法》規(guī)定：國家實(shí)行節(jié)約資源的基本國策，實(shí)施節(jié)約與開發(fā)并舉、把節(jié)約放在首位的能源發(fā)展戰(zhàn)略。該法第66條第2款規(guī)定：國家運(yùn)用財(cái)稅、價(jià)格等政策，支持推廣電力需求側(cè)管理、合同能源管理、節(jié)能自愿協(xié)議等節(jié)能辦法。這是我國首次以法律形式確認(rèn)節(jié)能自愿協(xié)議，它奠定了節(jié)能自愿協(xié)議的法律地位，為開展節(jié)能自愿協(xié)議提供了明確法律依據(jù)。我國還先后頒布了《可再生能源法》、《重點(diǎn)用能單位節(jié)能管理辦法》、《節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法》、《節(jié)約用電管理辦法》、《綜合能耗計(jì)算通則》等法律、法規(guī)、規(guī)章和節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，節(jié)能法律體系逐漸形成。

3 協(xié)議的法律屬性與特征

節(jié)能自愿協(xié)議的法律屬性目前理論上還存在不同認(rèn)識(shí)。筆者認(rèn)為它屬于一種行政合同，但與一般的行政合同相比有自身特點(diǎn)。

第一，節(jié)能自愿協(xié)議的根本目的在于保護(hù)社會(huì)公共利益，提高能源利用效率。節(jié)能自愿協(xié)議可以使政府和企業(yè)獲取經(jīng)濟(jì)和環(huán)保雙重目標(biāo)，具有環(huán)境公益和經(jīng)濟(jì)效益的雙重性[8]，也具有公益和私益的結(jié)合因素，但促進(jìn)能效提高、保護(hù)環(huán)境等公共利益的保護(hù)是協(xié)議的根本所在，這與課題組調(diào)研到的節(jié)能自愿協(xié)議文本表述是一致的。例如，山東省企業(yè)節(jié)能自愿協(xié)議（樣本）第一條即明確訂立協(xié)議的宗旨是促進(jìn)全省工業(yè)企業(yè)走新型工業(yè)化路子，進(jìn)一步開展節(jié)能工作，減少能源消耗，提高能源利用效率，保護(hù)環(huán)境，提高企業(yè)競(jìng)爭力。寧波市經(jīng)貿(mào)委與試點(diǎn)企業(yè)簽訂的節(jié)能自愿協(xié)議指出協(xié)議的簽訂是為全面貫徹落實(shí)《中華人民共和國節(jié)約能源法》，使政府宏觀調(diào)控與企業(yè)自覺節(jié)能更好地結(jié)合起來，達(dá)到提高能效的目的。

第二，協(xié)議主體由兩方或三方構(gòu)成。一般的行政合同只有行政主體和行政相對(duì)人兩方主體。把第三方作為協(xié)議當(dāng)事方是節(jié)能自愿協(xié)議主體上的最大特點(diǎn)。從節(jié)能自愿協(xié)議文本看，目前有些采用了兩方當(dāng)事方體制，即政府和企業(yè)。其中政府部門作為節(jié)能自愿協(xié)議的必要主體，在節(jié)能減排過程中往往居于主導(dǎo)地位。企業(yè)參與協(xié)議是對(duì)企業(yè)傳統(tǒng)責(zé)任的突破，企業(yè)作為“經(jīng)濟(jì)人”在追求自身利益最大化的同時(shí)，要承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任包括環(huán)境責(zé)任。企業(yè)的環(huán)境責(zé)任要求企業(yè)超越把利潤作為唯一目標(biāo)的傳統(tǒng)理念，強(qiáng)調(diào)再生產(chǎn)過程中對(duì)環(huán)境的保護(hù)。第三方一般是獨(dú)立于政府、企業(yè)的社團(tuán)組織或研究機(jī)構(gòu)，通常由節(jié)能協(xié)會(huì)或節(jié)能公益組織擔(dān)當(dāng)。在協(xié)議中，第三方的職責(zé)主要是提供節(jié)能技術(shù)和信息服務(wù)、提供監(jiān)測(cè)和能源審計(jì)、提交企業(yè)用能管理存在的問題和意見、宣傳和普及節(jié)能自愿協(xié)議概念和節(jié)能經(jīng)驗(yàn)，組織開展節(jié)能技術(shù)推廣會(huì)等。由于第三方的加入，節(jié)能自愿協(xié)議與典型的行政合同相比發(fā)生了管理理念上的更新與深化，更有利于公眾參與節(jié)能活動(dòng)。

第三，具有自愿性。一般的行政合同強(qiáng)調(diào)行政主體享有行政優(yōu)益權(quán)，不僅是合同當(dāng)事方，更是合同履行的監(jiān)督者，具有締結(jié)、變更和解除合同等特權(quán)。在節(jié)能自愿協(xié)議中，行政主體的這些特權(quán)被弱化了，協(xié)議當(dāng)事方的意愿得到了更多體現(xiàn)。尤其是在非國有企業(yè)參與的情況下，行政機(jī)關(guān)是以協(xié)商的態(tài)度邀請(qǐng)企業(yè)參加協(xié)議，企業(yè)從自身“利益最大化”的角度考慮，在對(duì)行政機(jī)關(guān)的支持和優(yōu)惠措施與履約進(jìn)行成本-收益分析后做出自主選擇。企業(yè)參與協(xié)議的基本出發(fā)點(diǎn)是自身經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)。

4 協(xié)議客體

法律關(guān)系的客體是法律權(quán)利義務(wù)所指向的對(duì)象，是將法律關(guān)系主體間權(quán)利義務(wù)聯(lián)結(jié)起來的紐帶。在節(jié)能自愿協(xié)議中，協(xié)議客體就是協(xié)議中設(shè)定的節(jié)能環(huán)保目標(biāo)。試點(diǎn)階段的節(jié)能自愿協(xié)議實(shí)施時(shí)間通常3年左右，在設(shè)定節(jié)能目標(biāo)時(shí)選擇一個(gè)最近的年份作為參考年，再以參考年為基準(zhǔn)確定一個(gè)適當(dāng)?shù)膯挝划a(chǎn)品能耗下降率或節(jié)能率。具體節(jié)能環(huán)保目標(biāo)在不同類型的試點(diǎn)企業(yè)中有所不同，例如在一些試點(diǎn)鋼鐵企業(yè)中，設(shè)定了噸鋼綜合能耗、噸鋼可比能耗、焦化工序能耗、燒結(jié)工序能耗、煉鐵工序能耗、轉(zhuǎn)爐煤氣回收量、節(jié)約能源、節(jié)能效益、減排的溫室氣體量等具體標(biāo)準(zhǔn)。在發(fā)電企業(yè)中設(shè)定了耗煤量、耗自來水量、耗油量、耗電量、發(fā)電量等指標(biāo)。節(jié)能率的設(shè)定需要根據(jù)企業(yè)不同的能耗下降趨勢(shì)及節(jié)能降耗潛力來確定。協(xié)議中一般會(huì)設(shè)定中期目標(biāo)和終期目標(biāo)，終期目標(biāo)是作為節(jié)能自愿協(xié)議的“參照值”，不是企業(yè)必須達(dá)到的目標(biāo)。

節(jié)能目標(biāo)的設(shè)定是一個(gè)關(guān)鍵問題。由于政府有節(jié)能減排約束性指標(biāo)的“硬約束”，會(huì)希望協(xié)議中寫入較高目標(biāo)，而企業(yè)則希望目標(biāo)不要定得過高[9]。從調(diào)研的實(shí)際情況看，不論是試點(diǎn)大型國有企業(yè)還是非國有工業(yè)企業(yè)，均沒有對(duì)協(xié)議期滿后的續(xù)展做出任何安排。事實(shí)表明，企業(yè)要在短期內(nèi)明顯降低能耗有一定難度，這與企業(yè)既有的技術(shù)水平、管理水平和節(jié)能設(shè)備先進(jìn)性有關(guān)，也與企業(yè)所能獲得的節(jié)能專項(xiàng)資金密不可分，企業(yè)在短期內(nèi)進(jìn)行節(jié)能專項(xiàng)固定資產(chǎn)投資的積極性會(huì)受到協(xié)議期限的影響。

5 協(xié)議內(nèi)容的義務(wù)本位性

節(jié)能自愿協(xié)議的內(nèi)容是協(xié)議當(dāng)事方協(xié)商一致的結(jié)果，各方對(duì)權(quán)利義務(wù)的約定構(gòu)成了協(xié)議的主體部分，從根本上體現(xiàn)協(xié)議的激勵(lì)-約束機(jī)制及程度。節(jié)能自愿協(xié)議文本對(duì)權(quán)利義務(wù)的設(shè)定是一個(gè)比較“虛”的“軟約束”。節(jié)能自愿協(xié)議示范文本對(duì)各當(dāng)事方權(quán)利的安排是模糊的，不明確約定各方權(quán)利具體范圍，不使用“權(quán)利”一詞，協(xié)議當(dāng)事方能夠期待的是“可能獲得的利益”或“有助于帶來的利益”。企業(yè)在簽訂協(xié)議時(shí)知曉這種利益是“可能”、“有助于”獲得，“可能”的利益對(duì)于企業(yè)來說有較大風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)也不可能嚴(yán)肅認(rèn)真地保護(hù)或爭取。具體地講，企業(yè)“可能獲得的利益”主要是：規(guī)避政府為提高能效所制定的更為嚴(yán)厲的法律法規(guī)；節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、降低生產(chǎn)成本，實(shí)現(xiàn)利潤最大化；樹立良好的企業(yè)形象，擴(kuò)大市場(chǎng)占有率，使無形資產(chǎn)增值；優(yōu)先享受政府的有關(guān)政策支持。政府通過簽訂節(jié)能自愿協(xié)議“可能獲得的利益”有：實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，在不直接管制條件下達(dá)到國家節(jié)能目標(biāo)；嘗試探索適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的節(jié)能管理新機(jī)制，為今后政府決策打下基礎(chǔ)；節(jié)省制定和貫徹法律法規(guī)的高額成本，節(jié)約政府開支。第三方通過節(jié)能自愿協(xié)議“可能獲得的利益”包括：在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，更快更準(zhǔn)確的定位，充分發(fā)揮橋梁紐帶作用；發(fā)揮并加強(qiáng)專業(yè)節(jié)能技術(shù)優(yōu)勢(shì)和信息優(yōu)勢(shì)；積累政策機(jī)制研究經(jīng)驗(yàn)；加強(qiáng)國際合作交流。另一種是只規(guī)定當(dāng)事方的責(zé)任，不對(duì)當(dāng)事方的權(quán)利做出約定。

與對(duì)當(dāng)事方權(quán)利的約定相比，節(jié)能自愿協(xié)議對(duì)當(dāng)事方義務(wù)和責(zé)任的設(shè)定較具體，也較為明確。企業(yè)承擔(dān)的義務(wù)主要是：制定出具體節(jié)能計(jì)劃和節(jié)能項(xiàng)目并組織實(shí)施；以書面形式提交中期和終期報(bào)告；按政府部門的要求配合搞好節(jié)能審核。政府承擔(dān)的義務(wù)主要是：在國家有關(guān)政策支持下，貫徹或制定國家及地方性優(yōu)惠政策；審查批準(zhǔn)企業(yè)提交的節(jié)能計(jì)劃書；評(píng)估審查企業(yè)提交的中期和最終報(bào)告；對(duì)企業(yè)節(jié)能項(xiàng)目的貸款等融資活動(dòng)給予協(xié)調(diào)；對(duì)達(dá)到協(xié)議目標(biāo)的企業(yè)進(jìn)行總結(jié)表彰，授予榮譽(yù)稱號(hào)，在媒體上宣傳介紹企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)。第三方的義務(wù)主要是：協(xié)調(diào)政府和企業(yè)之間的關(guān)系；負(fù)責(zé)企業(yè)的用能評(píng)估和能源審計(jì)工作；向政府部門出具評(píng)估審計(jì)報(bào)告，向企業(yè)提供技術(shù)和信息服務(wù)；宣傳普及節(jié)能技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)。

從節(jié)能自愿協(xié)議對(duì)權(quán)利義務(wù)的總體安排看，協(xié)議傾向于讓各當(dāng)事方承擔(dān)更多義務(wù)和責(zé)任，是義務(wù)本位的協(xié)議，較多體現(xiàn)了節(jié)能減排、保護(hù)環(huán)境等社會(huì)公共利益的要求。通過自愿方式讓協(xié)議各方承擔(dān)更多社會(huì)責(zé)任理所當(dāng)然應(yīng)予提倡，但是社會(huì)責(zé)任的承擔(dān)要有企業(yè)內(nèi)部激勵(lì)和外部約束的協(xié)調(diào)配合。如果說在協(xié)議中增加政府社會(huì)公共利益保護(hù)責(zé)任符合政府履行公共管理職責(zé)要求的話，對(duì)作為協(xié)議基本主體的企業(yè)作同樣約束與企業(yè)首先是作為市場(chǎng)參與者追求自身經(jīng)濟(jì)利益的基本動(dòng)因有一定沖突，這種激勵(lì)不到位或激勵(lì)不相容會(huì)導(dǎo)致協(xié)議履行中的道德風(fēng)險(xiǎn)，也為協(xié)議期限屆滿后的續(xù)簽帶來一些難題。企業(yè)自覺履行協(xié)議的動(dòng)力及履行程度自然難以預(yù)期，這樣通過外部約束讓當(dāng)事方承擔(dān)相應(yīng)違約責(zé)任就顯得至為關(guān)鍵。

6 違約責(zé)任制度有待健全

不論是試點(diǎn)階段的自愿協(xié)議還是推廣階段的自愿協(xié)議，對(duì)違約責(zé)任的約定與典型行政合同或民事合同相比值得思考，協(xié)議文本顯示出違約幾乎是自由的，也幾乎不會(huì)發(fā)生違約成本。違約責(zé)任是對(duì)違約行為的處罰，是對(duì)違約當(dāng)事方違約行為否定性的不利評(píng)價(jià)。正是有了違約責(zé)任機(jī)制和威懾，合同當(dāng)事方才會(huì)認(rèn)真對(duì)待義務(wù)，全面、實(shí)際、適當(dāng)?shù)芈男凶约毫x務(wù)。

節(jié)能自愿協(xié)議在違約責(zé)任上的約定是協(xié)議的一個(gè)內(nèi)在缺陷。首先看企業(yè)，當(dāng)企業(yè)未能履行協(xié)議規(guī)定的義務(wù)時(shí)其所付出的“代價(jià)”是不再享有國家和地方一系列優(yōu)惠政策，對(duì)在實(shí)施過程中已獲得的優(yōu)惠只予以退還就可以了。即使企業(yè)發(fā)生了違約，企業(yè)并不會(huì)失去任何經(jīng)濟(jì)利益，只是把已得到的優(yōu)惠或利益返還，這樣就會(huì)造成違約企業(yè)免受本來可能受到的強(qiáng)制節(jié)能機(jī)制下的處罰，其結(jié)果是簽訂節(jié)能自愿協(xié)議的目的落空，節(jié)能環(huán)保社會(huì)公共利益得不到保障。其次看政府，當(dāng)政府未能履行協(xié)議義務(wù)時(shí)，企業(yè)可以選擇退出項(xiàng)目執(zhí)行，解除合同。最后，當(dāng)?shù)谌轿茨苈男辛x務(wù)時(shí)，企業(yè)和政府均有權(quán)退出項(xiàng)目的執(zhí)行，解除合同?？傮w上，現(xiàn)有節(jié)能自愿協(xié)議對(duì)違約責(zé)任的處理是簡單粗糙的，既不考慮違約具體形態(tài)，也不考慮違約實(shí)際情況并設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)倪`約經(jīng)濟(jì)手段，退出協(xié)議解除合同幾乎是完全自由的。表面上當(dāng)事方對(duì)違約責(zé)任的約定充分尊重了各當(dāng)事方的自由意志，實(shí)質(zhì)上一旦發(fā)生違約，當(dāng)事各方可以通過“用腳投票”達(dá)到“零損失”，而節(jié)能環(huán)保社會(huì)公共利益遭受損失不可避免。

7 協(xié)議適用范圍窄

新修訂的《節(jié)約能源法》調(diào)整范圍已經(jīng)從修法前的工業(yè)節(jié)能拓展到包括工業(yè)節(jié)能、建筑節(jié)能、交通運(yùn)輸節(jié)能、公共機(jī)構(gòu)節(jié)能和重點(diǎn)用能單位節(jié)能在內(nèi)的多個(gè)領(lǐng)域。目前在我國，工業(yè)是我國能源消耗的大戶，能源消耗量占全國能源消費(fèi)總量的70%左右。重點(diǎn)耗能行業(yè)中的高能耗企業(yè)又是工業(yè)能源消耗的大戶。政府部門傾向于篩選高耗能、高污染工業(yè)企業(yè)作為簽約對(duì)象抓住了節(jié)能工作的主要方面。這種“抓大放小”做法的優(yōu)點(diǎn)是：投資小、見效快，短期內(nèi)對(duì)緩解我國嚴(yán)峻的節(jié)能形勢(shì)和實(shí)現(xiàn)國家“十一五”規(guī)劃的約束性節(jié)能減排指標(biāo)有一定優(yōu)勢(shì)。但缺陷也是明顯的，它忽視了其他眾多中小企業(yè)和非工業(yè)企業(yè)，也忽略了社會(huì)公眾廣泛參與的重要性，對(duì)提高社會(huì)各界節(jié)能意識(shí)起不到長效作用，當(dāng)協(xié)議不能在大范圍內(nèi)推廣時(shí)，實(shí)現(xiàn)國家整體節(jié)能目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展可能會(huì)落空。為避免這種情況發(fā)生，節(jié)能工作又會(huì)回到依靠節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制等行政命令-控制型的強(qiáng)制節(jié)能模式。

8 結(jié)語

節(jié)能是一項(xiàng)系統(tǒng)的復(fù)雜工程，節(jié)能自愿協(xié)議的有效實(shí)施既離不開國際國內(nèi)宏觀制度框架，也與協(xié)議本身的微觀制度設(shè)計(jì)密不可分?！豆?jié)約能源法》把節(jié)能自愿協(xié)議作為一種有效的市場(chǎng)化節(jié)能方法規(guī)定下來，是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，是節(jié)能工作取得長效機(jī)制的正確選擇。中國政府已向世界莊嚴(yán)承諾：到2020年單位GDP的二氧化碳排放強(qiáng)度將比2005年下降40%-45%。《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出節(jié)約能源，降低溫室氣體排放強(qiáng)度，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推廣低碳技術(shù)，積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，走可持續(xù)發(fā)展之路?？梢姡?jié)能自愿協(xié)議在將來仍有必要大力推廣，符合國際、國內(nèi)節(jié)能減排趨勢(shì)。節(jié)能自愿協(xié)議要從立法本本上走到實(shí)踐中去并不斷推廣，不斷探索、不斷完善，從理論上深入研究，從立法和政策上制度配套和完善措施，真正發(fā)揮政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)廣泛參與的多方功能。

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