探索“十二五”地方環(huán)境保護標準發(fā)展之路

王維，王文美，劉詠，曹陽，吳璇，袁向華

(1.天津市南開區(qū)環(huán)境保護監(jiān)測站，天津300113;2.天津市環(huán)境保護科學研究院，天津300191)

探索“十二五”地方環(huán)境保護標準發(fā)展之路

王維1，王文美2，劉詠2，曹陽2，吳璇2，袁向華2

(1.天津市南開區(qū)環(huán)境保護監(jiān)測站，天津300113;2.天津市環(huán)境保護科學研究院，天津300191)

從北京、山東、廣東等主要省市地方環(huán)境標準現(xiàn)狀與背景情況分析入手，總結(jié)了地方標準的工作難點及存在問題。隨后，從區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)發(fā)展、把握重點環(huán)境問題、提升地方標準職能和構(gòu)建地方環(huán)境保護標準體系四個方面討論了“十二五”時期地方標準的發(fā)展思路。

地方環(huán)境標準;發(fā)展之路;“十二五”

自1973年第一項環(huán)境保護標準《工業(yè)“三廢”排放試行標準》發(fā)布以來，歷經(jīng)三十余年的發(fā)展，我國目前已形成由國家標準、地方標準及環(huán)保部標準共同構(gòu)成的，較為系統(tǒng)、完善的環(huán)境保護標準體系［1］。“十一五”期間，國家環(huán)境標準工作緊密圍繞環(huán)境保護的重點內(nèi)容，取得了突破性的進展，標準數(shù)量大幅增加、標準種類日益豐富、標準體系日趨完善，標準的科學性和制(修)訂工作的公開性不斷提高，標準的管理制度也得到了健全。然而地方環(huán)境保護標準工作由于起步晚、發(fā)展慢，仍與國家標準存在較大的差距。步入“十二五”以來，國家環(huán)境標準工作思路進一步拓寬，將大力推進地方標準發(fā)展，促進國家與地方標準協(xié)調(diào)并進。因此，把握國家環(huán)境標準工作的新形勢、新思想，準確識別地方環(huán)境需求及環(huán)境管理突出問題，謀定后動，順勢而上，是“十二五”時期地方環(huán)境保護標準發(fā)展的必然選擇。

1 主要省市地方標準現(xiàn)狀及背景分析

“十一五”期間，出于地方環(huán)境管理的需求或以大事件為契機，我國地方環(huán)境保護標準制(修)訂工作發(fā)展迅速。截至2010年12月，經(jīng)環(huán)境保護部登記備案的現(xiàn)行地方標準共58項，其中較為突出的省市包括北京15項、廣東12項、山東10項、上海7項、重慶5項。

(1)北京市

在重工業(yè)外遷后汽車尾氣逐步成為城市環(huán)境空氣首要污染源的背景下，為實現(xiàn)污染持續(xù)減排和保障奧運空氣質(zhì)量改善，先后制訂實施了十余項機動車及油氣污染排放控制地方標準，以及規(guī)劃保留的

(2)山東省

針對造紙行業(yè)在全省COD排放所占比例遠大于GDP所占比例的特點，為實現(xiàn)COD總量削減，針對重點排放源造紙行業(yè)制訂地方行業(yè)標準，通過分時段加嚴，實現(xiàn)噸紙COD排放量同比減少86.7%，行業(yè)COD排放總量同比減少59.3%。為有效改善南水北調(diào)流域、小清河流域等省內(nèi)四大流域水質(zhì)，制訂實施流域性水污染物排放標準，通過采用環(huán)境質(zhì)量限值反演法核算不同流域范圍內(nèi)污染物排放限值，使污染物排放標準與環(huán)境質(zhì)量標準相掛鉤。以制定區(qū)域、流域和行業(yè)污染物排放標準為主線，出臺了《山東省環(huán)境保護標準體系規(guī)劃(2008－2013年)》。到2010年，全面加嚴流域水污染物排放標準限值，流域內(nèi)所有企業(yè)執(zhí)行統(tǒng)一排放要求，取消高消耗高污染行業(yè)排放特權(quán)。

(3)廣東省

香港特別行政區(qū)政府與廣東省政府在2002年發(fā)表聯(lián)合聲明，要求2010年年底之前珠三角地區(qū)內(nèi)二氧化硫、氮氧化物的排放總量要比1997年分別削減40%和20%。為此，先后頒布實施了廣東省火電廠大氣污染物排放標準以及3項機動車污染控制標準。畜禽養(yǎng)殖業(yè)作為省內(nèi)獨立產(chǎn)業(yè)，同時也是水污染的主要來源。針對全省47.4%的規(guī)模畜禽養(yǎng)殖污染得不到控制，規(guī)模養(yǎng)殖以外的7萬多分散養(yǎng)豬戶養(yǎng)殖污染得不到監(jiān)測的現(xiàn)狀問題，實施畜禽養(yǎng)殖行業(yè)污染物排放地方標準。為解決珠三角地區(qū)大氣復合污染問題，改善區(qū)域空氣質(zhì)量，保障亞運會的舉辦，于2010年頒布實施了4項揮發(fā)性有機化合物(VOCS)排放地方標準。

(4)上海市

為順利完成“十一五”二氧化硫總量減排控制目標，制訂頒布了地方鍋爐大氣污染物排放標準。生物制藥及半導體是上海市大力發(fā)展的高新技術(shù)行業(yè)，針對兩個新興行業(yè)有機溶劑使用量大、種類多的特點，制訂地方污染物排放行業(yè)標準。根據(jù)現(xiàn)行環(huán)境管理的需要，2009年修訂了污水綜合排放地方標準，強化了直排地表水行為的控制，弱化了納管進城市污水處理廠的控制要求，同時對水源區(qū)等需要特殊保護地區(qū)制定了特別排放限值。

(5)重慶市

鍶鹽工業(yè)是重慶市極具代表性的重點行業(yè)，在國內(nèi)乃至世界上具有左右局勢的地位，但同時也是高消耗、高污染的行業(yè)。2007年頒布實施了鍶鹽工業(yè)污染物排放地方標準，限制淘汰工藝落后、能耗高、污染嚴重的企業(yè)。為推動污染物總量削減，頒布實施了水泥工業(yè)及燃煤電廠污染物排放地方標準。在機動車保有量不斷增加的同時為使空氣質(zhì)量進一步改善，于2010年頒布實施兩項機動車排放限值地方標準。

總體上看，地方環(huán)境保護標準制(修)訂的基本思路是服務(wù)于地方環(huán)境管理的迫切需求，并逐步由傳統(tǒng)的保障總量削減目標實現(xiàn)、加嚴污染排放控制，向改善環(huán)境質(zhì)量、保障環(huán)境安全以及實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控并重轉(zhuǎn)變。

2 地方標準工作難點及存在分析

(1)地方標準與國家標準尚未有效結(jié)合

我國地方環(huán)境保護標準工作起步略晚，且發(fā)展速度較慢。自“十一五”以來，隨著環(huán)境保護要求以及環(huán)境標準重視程度的不斷提高，我國地方環(huán)境保護標準工作逐漸呈現(xiàn)出快速發(fā)展的趨勢。但從標準數(shù)量及環(huán)境需求覆蓋范圍等方面看，地方標準尚無法與國家標準相匹配，難以滿足各地不同經(jīng)濟技術(shù)條件下環(huán)境管理的需要;另一方面，目前制訂實施的地方標準主要涉及污染物綜合排放、重點行業(yè)污染控制、移動源污染控制等方面，根據(jù)標準類別劃分，均屬于污染物排放標準，尚未形成完整全面的地方標準體系，未能與國家環(huán)境保護標準體系進行有效銜接。

(2)地方標準差異難以滿足區(qū)域環(huán)境管理的要求

跨省份流域水環(huán)境管理、相鄰區(qū)域大氣環(huán)境管理均面臨不同地區(qū)執(zhí)行標準不一、標準限值各異等情況，形成環(huán)境管理力度相對失衡、行業(yè)內(nèi)部環(huán)境成本相差較大等問題。對于地方標準工作較為突出的省市，污染排放控制力度較國家要求顯著提升，而地方標準工作相對薄弱或尚未實施地方標準的地區(qū)，環(huán)境監(jiān)管仍執(zhí)行國家標準要求，排污強度顯著提高，流域、區(qū)域間污染轉(zhuǎn)移時有發(fā)生。同時，不同地區(qū)地方標準無法協(xié)調(diào)統(tǒng)一也嚴重影響了區(qū)域環(huán)境管理的要求。

(3)地方標準加嚴空間日趨緊縮

地方環(huán)境保護標準的重要作用之一是結(jié)合區(qū)域環(huán)境特征及環(huán)境管理需求，對國家污染物控制水平適當進行加嚴。我國環(huán)境保護標準工作初期，國家標準的制訂思路是在綜合考慮全國污染排放及治理工藝的整體水平條件下，確定污染物排放限值。因此針對環(huán)境敏感地區(qū)、重污染區(qū)域，以及社會經(jīng)濟快速發(fā)展條件下，環(huán)境質(zhì)量逐漸呈現(xiàn)惡化趨勢的地區(qū)，為了控制污染排放，改善環(huán)境質(zhì)量，在經(jīng)濟技術(shù)可行的前提下，需要制訂更為嚴格的地方環(huán)境保護標準進行管理。

然而隨著國家環(huán)保工作及標準的發(fā)展完善，國家環(huán)境保護標準的制定思路已由綜合考慮全國整體水平，轉(zhuǎn)變?yōu)椴捎蒙a(chǎn)工藝及污染治理的最佳可行技術(shù)作為標準限值確定的基本原則。隨著國家標準控制水平的不斷提升，地方標準限值加嚴的可能性逐漸降低，地方標準制訂空間受到限制。

(4)地方標準缺乏及時有效的修訂機制

目前部分省市頒布實施了一定數(shù)量的污染物排放控制標準，通過采用排放限值的方式對污染物進行有效控制。對于任何一項環(huán)境標準來說，標準限值的確定與現(xiàn)階段生產(chǎn)工藝技術(shù)和污染治理水平緊密關(guān)聯(lián)，因此在頒布實施后的有效時期內(nèi)可以發(fā)揮良好的環(huán)境管理支撐作用。但如果缺乏及時有效的標準修訂機制，隨著生產(chǎn)工藝和污染治理水平的不斷提升，原有標準限值會相對放寬，污染控制針對性及約束性的作用也隨之減弱。目前地方標準尚未形成及時有效地實施后評估與修訂機制，隨著國家環(huán)境保護要求的不斷提高，將逐漸難以完全滿足地方環(huán)境管理的需求。

3 “十二五”時期地方標準發(fā)展思路探討

(1)國家層面引導推動，促進區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)發(fā)展

區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控是我國“十二五”環(huán)境保護工作的一項重要內(nèi)容，國務(wù)院辦公廳文件以及全國環(huán)境保護工作會議均提出了明確要求，其中環(huán)境標準作為環(huán)境監(jiān)管的法規(guī)、技術(shù)依據(jù)，必須率先實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)緊密聯(lián)系、有效銜接。特別是針對已納入國家區(qū)域聯(lián)防指導意見要求的重點城市群，如京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)，應(yīng)由環(huán)境保護部或國家環(huán)境標準技術(shù)管理機構(gòu)牽頭，國家層面宏觀引導，涉及省市通力配合，開展重點區(qū)域、流域污染物排放標準及配套管理辦法、技術(shù)政策研究工作，解決目前環(huán)境保護標準的地域性差異，保障國家區(qū)域環(huán)境保護工作的順利實施。

(2)針對突出問題，把握重點環(huán)節(jié)

地方環(huán)境保護標準工作的開展切忌盲目追求“多而全”，否則將會大大降低標準的適用性和可操作性，反而有悖于環(huán)境保護法中明確地方標準制訂的初衷。地方標準應(yīng)緊密貼合所屬地區(qū)環(huán)境管理的需求，準確把握地方環(huán)境容量、污染特征及發(fā)展趨勢，識別國家標準中難以有效支撐地方環(huán)境監(jiān)管的重點環(huán)節(jié)，針對環(huán)境管理中亟需的突出問題開展工作。在統(tǒng)籌考慮國家環(huán)境保護指導思想，地方環(huán)境管理需求，技術(shù)可達可控以及經(jīng)濟可承受的基礎(chǔ)上，研究制訂地方環(huán)境保護標準。

(3)擴寬思路，提升地方標準職能

在國家標準污染控制水平整體提升的條件下，地方標準應(yīng)轉(zhuǎn)變以往單純加嚴的傳統(tǒng)思路，在“查缺補漏”的基礎(chǔ)上，提升地方標準為管理服務(wù)的職能［3］。對于已有國家環(huán)境質(zhì)量標準，結(jié)合地方發(fā)展規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)布局，可研究與國家環(huán)境質(zhì)量標準相對應(yīng)的地方功能區(qū)劃;對于已實施的重點行業(yè)污染物排放標準，如，可制訂符合地方行業(yè)發(fā)展特點的，針對各子行業(yè)、不同工藝、產(chǎn)品的地方排放標準;還可根據(jù)國家地方標準制訂技術(shù)方法，開展地方標準制訂工作，如制訂地方發(fā)動機簡易工況法排放限值等。

(4)著力構(gòu)建地方環(huán)境保護標準體系

地方環(huán)境保護標準體系，其含義為服務(wù)于地方環(huán)境管理的環(huán)境保護標準體系，由國家標準及地方標準共同組成，其中國家標準是體系的主導內(nèi)容，地方標準是對國家標準的補充與完善［4］。地方環(huán)境保護標準體系的構(gòu)建，是系統(tǒng)梳理環(huán)境標準與環(huán)境需求對應(yīng)關(guān)系，指導地方標準制(修)訂工作科學、有序進行的重要環(huán)節(jié)，同時通過標準體系的建設(shè)，推動地方標準實施后評估及修訂工作的開展，能促進標準實施體系與管理程序、基礎(chǔ)科學技術(shù)研究、人才隊伍建設(shè)以及配套經(jīng)費投入等保障機制的建立。

［1］王文美，陳瑞，魏麗超，等.地方環(huán)境保護標準現(xiàn)狀問題分析與對策研究［J］.環(huán)境科學導刊，2010，29(5):21－24.

［2］王軍玲，潘濤，劉桂中，等.具有首都特色的地方環(huán)境保護標準體系建設(shè)［A］.中國環(huán)境科學學會環(huán)境標準與基準專業(yè)委員會年學術(shù)研討會會議論文集［C］.2011:39－44.

［3］楊勇，王文美，陳穎，等.天津市“十二五”環(huán)境保護標準規(guī)劃思路探討［A］.中國環(huán)境科學學會環(huán)境標準與基準專業(yè)委員會2011年學術(shù)研討會會議論文集［C］.2011:45－49.

A Discussion about the Development of the Local Environmental Protection Standards for the Twelfth Five－Year Plan Period

WANG Wei1，WANG Wen－mei2，LIU Yong2，CAO Yang2，WU Xuan2，YUAN Xiang－h(huán)ua2
(1.Nankai District Environmental Monitoring Station，Tianjin 300113 China)

This article identifies the difficulty and problems of setting up local standards based on the analysis of the current local environmental standards in Beijing，Shandong and Guangdong provinces.Then it comes to discussion about how to develop the local standards for the 12th 5－year Plan period from four aspects:regional joint control and coordinated development，focal environmental issues，functional upgrading of local standards and establishment of local environmental protection standard system.

local environmental standards;development path;the Twelfth Five－Year Plan

X－65

A

1673－9655(2012)06－0035－03

2012－05－04工業(yè)重點行業(yè)的地方環(huán)境保護標準［2］。為保障環(huán)境安全，針對“六里屯垃圾處置場”等環(huán)境敏感事件頒布實施了危險廢物及生活垃圾焚燒地方排放標準。立足于北京作為國家首都、宜居城市的特點和定位，以奧運會為契機，出臺了《北京市地方環(huán)境保護標準體系發(fā)展規(guī)劃(2008－2012)》。