水利工程管理體制創新與對策

□黃 平 □唐少先（安徽省水利水電有限公司廣東分公司）

目前水利工程實行項目法人責任制、招標承包制、建設監理制，以及與之相配套的“進度、質量、安全、資金”等系列措施，保證了制度實施，從而使水利工程的管理體制改革順利進行。

1.傳統建設管理模式概述

水利工程項目大多數是非盈利性的公益性項目，一般投資主體分為國家、地方、各級政府。改革開放初期，整個水利建設項目運行完全由項目單位所在的地方政府和水利部門臨時組建“指揮部”等非法人機構負責，譬如：“治淮工程指揮部”“大運河工程指揮部”等。沒有一個相應的機構代表政府實行監督與管理，這使項目投資難以得到有效控制。

傳統水利工程管理體制下項目管理單位既是建設單位又是使用單位，存在問題：一是投資無限擴大，二是“既當老子，又當兒子”，為了部門利益，造成項目越滾越大，投資規模、質量得不到保證。

一般來說：解決管理體制的途徑有兩條：一是進行嚴格的制度設計，解決權力和利益之間關系;二是實行政企分離，政府及相關職能部門進行宏觀決策和監督，企業從事具體的建設事務。目前，水利工程的管理體制改革也就是從這兩條途徑去做的。

20世紀90年代，水利工程建設管理體制開始了以明晰產權、改革、實現政企分開體制改革，許多建設單位體制成為獨立法人，企業也建立了法人為責任主體的新型企業，形成項目法人責任制管理模式，具體表現為“建管結合”。項目法人責任制建立確定了業主在整個投資過程中的核心地位，建立了以業主負責制、招標承包制和建設監理制三項制度為標準制度。

這三項制度在水利市場發展過程中，也有一個探索總結、完善的過程，特別是在“98年大水”之后的大規模水利工程建設中有大幅度提升，在治淮工程、南水北調工程建設上也發揮出作用，使水利工程變過去“歲修工程”為大規模的水利基本建設，以“三項制度”為核心的水利建設管理體制在水利建設工程中得到全面推行，為保證大規模水利工程建設實施提供了制度上的保證。

2.水利工程建設管理存在的問題及原因

2.1 項目法人責任制落實不到位

項目法人責任制是“三項制度”的核心，大規模水利工程是國家投資項目，組建項目法人規范、可靠、風險可控，一些小型農田水利工程項目，也要建立項目法人責任制，否則就會產生不重視現象發生，以至造成項目責任主體不明確。行政干預較多，只抓進度，質量、安全就難以保證，違反基建程序時有發生。

2.2 招標投標管理中存在問題

在水利工程建設中，存在著委托沒有資質的單位代理招標，沒有資質或者手拿多種資質的單位參與招標，招投標工作中存在招標不規范、違規操作、虛假招標。招投標過程中存在工程建設“同體”問題，主要表現為：項目法人、施工單位、監理單位隸屬同一行政主管部門，造成有法難依，有制度難以落實、工程質量得不到有效保證。

監理隊伍素質不高，由于近幾年大規模水利工程上馬速度較快，監理人員隊伍跟不上形勢發展，造成“質量缺失”。部分人員無證上崗，監理工作不能有效監督工程質量，使許多劣質材料進場，造成質量不合格現象大有存在。

2.3 工程質量檢測不到位

工程質量檢測，現在大部分項目業主和建設方都委托第3方有資質的實驗室來檢測工程材料質量，國家投資工程現在大部分采用專業實驗室檢測，工程質量有保證。小型水利工程由于面廣、量小，進場材料、工程質量很難抽查到位，不能完全保證水利工程質量檢測全履蓋。

3.實施水利工程管理創新的主要措施

3.1 轉變觀念，適應形勢發展

水利工程的建設管理創新的首要前提，就是要改變與市場經濟發展不相適應的觀念，單純依靠行政命令管工程，不去按照市場規律辦事，所以新時期的水利工程管理創新，一定要按照市場經濟規律，價值規律，優化配置資源和優勝劣態管理要素去管理工程，企業管理的經營實踐中，嚴格按照國家基本建設程序的要求，加強水利工程管理施工質量保證、成本核算等的同時，不斷提高職工的文化生活，建立適應企業發展的企業文化，深刻認識“發展就是硬道理”的根本內涵。

通過改革的手段，徹底改革水利工程管理與施工企業中不適應市場需求的“陳規舊律”，制定水利工程管理中、長期發展戰略規劃，真正做到與時俱進，開拓進取，使水利工程管理與企業發展的思維方式的轉變跟上時代步伐。

3.2 建立水利工程質量保證體系

加強水利工程質量監督的政府職能。水利工程管理中的工程質量政府監督工作不能因工程監理制的推行而削弱，而是相輔相承的兩個方面，特別是政府職能必須強化，主要有：一是加大對監理單位在施工現場的監察力度；二是加強對設計、勘察單位的監督力度；三是加強對工程質量的監督力度。施工企業必須按照業主要求，建立健全質量責任體系，隨著水利工程規模擴大，水利工程管理在新的形勢下，也要求水利施工企業從實際出發構筑企業內部的組織結構，企業發展必須要有一定結構體系去支撐，只有在結構合理、功能優化、職責分明的提前下，才有可能形成企業的鮮明特色。建立健全企業質量責任體系，企業在不斷完善經濟責任制的過程中，突出工程質量體系。建立水利工程質量體系重要環節，是加大監理單位在水利工程施工中監督力度。一是健全監理責任制度，落實監理人員的崗位責任制，對水利工程中隱蔽工程、關鍵部位、重要工序、節點監督不能放松。另外，對進場的原材料、構配件、設備和混凝土質量、分項工程、隱蔽工程、工序質量、設計變更要切實采取檢查、審核復核、平行檢查的工作方式、嚴格執行驗收、審批程序。最后，按規定組織分部工程驗收，并提出相應的質量評估報告。

3.3 重視水利工程安全生產，建章立制，完善體系，層層把關

水利工程管理單位要與施工企業、監理、設計單位逐級簽訂安全生產目標責任書，監督人員應檢查和督促施工企業建立健全安全生產責任體系和安全生產教育培訓制度，制定安全生產規章制度和安全生產操作規程，完善安全保障體系，對制度不健全、體系不完善、責任不明確的施工企業要求限期落實整改，做到“有章可循、違章必究”，對施工安全生產及文明施工不良行為給予記錄、建檔和公布，在有關單位的資質審核平臺、市場準入、招投標資格審查、項目經理及其他相關資格人的資格審核等方面，依法進行行政處罰，確保規范企業行為的良性循環、良性發展。