探索河南省農田水利制度創新的發展之路

□孫丹丹 □孟一檳（河南省白龜山水庫管理局）

1.農田水利概況和存在的不足

我國農田水利建設一直以來都是一種政府的行為，大部分的形式都是由政府出資組織當地的基層合作組織，農民投勞籌資興建。《水利法》中明確規定的水利分級管理和合理負擔原則是：“誰受益、誰建設、誰管理、誰負責”。長期以來，農田水利建設在抗御水旱災害、保障糧食安全、促進農業持續穩定發展和改善生態環境等方面發揮了積極重要的作用。河南省各級黨委、政府一直以來重視基層農村水利建設，把農田水利建設作為頭等大事來做，并且投入了大量的財力、物力和人力，在不長的時間里，由政府牽頭，在各級基層政府的共同努力下，興建了一大批農田水利工程，已經初步形成了水庫、內河及灌區相配套的灌溉排水網絡體系。

自從“中央一號文件”的出臺和國家在十二五期間對水利的重視與投入，目前河南省水利工程發展較之前快些，但一些老工程由于長期被閑置，年久失修。并且現存的農田水利設施中非經營性資產比重過大，資產沉積較嚴重。而且管理體制不順，鄉鎮水管站處境很是艱難。其實這此問題與農田水利制度方面的不足有關，農田水利制度的不足包括產權制度的缺陷，還有經營管理制度的不足，主要的原因還在于投資主體模糊造成現實中的投資主體缺位。另外還有在我國農村金融制度中，存在很多問題，不能夠適應市場的發展。農村信用合作社在我國的農村經濟中占據主導地位，我國農村金融市場從建國初期至今都由農村信用合作社一家壟斷。農村信用社引起了農村資金的大量外流，加劇了農業投資農田水利所需資金不足的問題。管理體制方面也存在著不足，使其具有公有產權的性質，引起了許多問題；由于產權界定不清，農村一些骨干水利工程管理責任制無法落實，導致許多工程有人用無人管。

2.與國情相結合，與時俱進提出河南省農田水利制度的發展策略

2011年，中央一號文件把已連續8年涉農的聚焦定位在水利上，凸顯了該問題的嚴重性與緊迫性。河南屬暖溫帶－亞熱帶、濕潤－半濕潤季風氣候，冬季寒冷雨雪少，春季干旱風沙多，夏季炎熱雨豐沛，秋季晴和日照足。目前我省農田水利制度均在不同程度上不符合現今形勢的發展需求。在新時期如何保持農田水利制度的持續發展，就需要在多方面進行創新。

2.1 明晰農田水利產權，提高其效益

要提高河南省農田水利的效益，就要對產權進行合理的界定，以實現產權明晰，使外部效益內化。在我國，小型農田水利設施產權制度創新的在全國各地都有實際嘗試，并在實際的運用中起到了很好的效果，其主要形式有：第一是股份合作，就是把小型農田水利設施的固定資產依據實際劃分若干股份，將部分或全部股權出售運用市場化的手段進行進行經營管理，由股東共同出資，共同勞動，共同擁有在該項目或該工程的所有權和經營權，這樣就是的股東的權益得到了保障，既取得勞動報酬，又按股分紅。第二是對小型農田水利設施的所有權、管理權、經營權、使用權進行公開拍賣。競價出售。第三就是按照責、權、利相結合的原則，進行農田水利設施的承包和租賃；在實際運用中，把所有權與經營管理使用權分離開來，將小型農田水利設施招標承包或協商租賃，交予有一定經營管理能力的有實力的個體或公司的經營者，使其自主經營；集體經濟組織與經營者簽訂承包租賃合同，由承包者或租賃者按合同規定向集體經濟組織交納承包、租賃費，并維護水利設施的正常運行，這樣，就有效的發揮了現有的農村水利實施的作用。

并且，在進行產權改革過程中我們要建立一種組織，一種符合市場化運作的組織，它應具有承擔小型農田水利設施所有者的責任。應與時俱應建立一種新型經濟組織來承擔所有者的責任，負責小型農田水利設施的投資建設、維護、出租、發包等工作，負責租金和承包費的管理和使用。這類組織的建立應依據股份合作的原則，在政府的引導下由農戶自愿組織。

2.2 制定出符合國情的、創新的農村水利制度

為了更好的完善農田水利制度，我們需要不斷對現存的農地制度創新改革，指定出符合我國國情的的農村水利制度。

第一，要用法律的形式確認農地使用權的物權化，使土地使用權的受益權、處分權、讓渡權長期有效。

第二，在土地的使用期限上，應以法律的形式規定維持較長的土地使用期。應規定農戶在承包地投資小型農田水利建設的額度達到一定標準時，在承包期到期后，如果有農戶還想續包的話，享有優先權，可以繼續在新一輪承包中續包；在后續投資達到一定標準后，可以繼續承包，如果農戶決定放棄承包后應對后續收益進行評估，并且對投資者進行相應補償，以保障農戶對投資回收期有較長的預期，使項目收益期和投資收益期相一致，提高農戶投資欲望。

第三，在土地使用權上，國家應以法律的形式明確土地使用權可在法律許可的范圍內進行流轉，使土地的進入市場花的管理，促進土地的規模有序的經營。

2.3 在合作基礎逐步完善的基礎上建立農民自我管理組織制度

目前在我國，由于資金問題、添加限制，修建大型水利設施非常困難，國家為了改變這一現狀，2005年中央一號文件指出“加快農村基礎設施產權制度改革，對受益戶較多的大的水利工程，可組建合作管理組織，國家補助形成的資產歸合作組織所有”。

這種方式有效的解決了目前農田水利存在的問題，這也是國家從實踐中探索出的適合我國當前農業生產的水利制度，也是國家政策和市場的實踐活動的有機結合。其實早在國家政策出臺之前，我們很多地區的農民已經實踐了小型水利的策略。尤其是在河南的一些地區，河南作為我國的農業大省，農田水利的建設尤為重要，農村的基層政府為了扶植農民用水協會等專業合作組織的發展，在政策中予以大力的傾斜，在工程中的建設、使用維修、水費計收等方面都給予了大力的支持。

2.4 農村金融制度創新的改革運用

近幾年農村金融制度的創新雖然在一定程度上緩解了部分農村水利設施的資金不足問題，但是從根本上講，并未達到提高農戶投資小型農田水利設施能力的預期目的，因此在解決農戶投資小型農田水利設施所需資金不足，實現廣大農村金融制度創新方面應從以下幾個方面著手：第一，在金融體制中，確立政策性銀行在農村金融體制中的主體地位；第二，確立合適利率和期限；第三，規范和引導民間信貸；第四，建立小型農田水利設施建設基金。

3.結語

總之，河南省農田水利較之前發生了很大的變化，我們要在國家在建設好大中型水利設施的基礎上，關鍵是要建設好村社這個基本的灌溉單元。要把農田水利建設制度逐漸完善，使低風險、低成本、可持續和高效益的農田水利更好地為農業服務。

我們需要以國家支持為前提，鼓勵農民合作，發揮鄉村水利的積極作用。以實際為基礎，理論為指導，在理論與實際的結合中不斷的尋找最佳的結合方式，實現水利供給的高效有序，最終解決中國農村的農田水利建設面臨的現實困境。