八二憲法的精神、作用與局限

劉松山(華東政法大學教授)

八二憲法的精神、作用與局限

劉松山(華東政法大學教授)*

今年是八二憲法頒布實施三十周年。回顧三十年來的歷史，有許多東西可以總結，可以鑒往知來。

一、八二憲法的精神:改革

制定八二憲法的時候，中國剛剛渡過“文革”的劫難，處在新舊時代交相嬗變的十字路口。拿出一部什么樣的憲法，體現什么樣的精神，直接關系到中國發展的方向和前途。憲法修改的具體工作從1980年由胡喬木負責，到1981年由彭真負責，其間討論的內容，差異很大，都與如何改革以及改革到什么程度這個重大問題密切相關。1982年2月17日，鄧小平在與彭真、胡喬木和鄧力群等談對憲法修改草案的意見時，特別地說了一句:“新的憲法要給人面貌一新的感覺。”〔1〕中共中央文獻研究室編:《鄧小平年譜(1975-1997)》(下冊)，中央文獻出版社2004年版，第799頁。所謂“面貌一新”，就是要體現一種改革的精神。

為什么要體現改革的精神呢?這主要是由當時的歷史背景決定的。“文革”結束后，中國唯一的出路就是改革。用鄧小平的話說，只有進行“有步驟而又堅決徹底的改革，人民才會信任我們的領導……我們的事業才會有無限的希望”。〔2〕《鄧小平文選》(第2卷)，人民出版社1993年版，第333頁。所以，形勢逼人，改革要求制定一部新憲法，建立和完善一套新的制度，為國家各項事業的發展打開一個新的局面。

光有時代背景還不夠，在中國，還必須有歷史人物的推動，改革才得以進行。幸運的是，以鄧小平、葉劍英和彭真為代表的推動憲法制定的這些領導人，在親身經歷了“文革”期間的殘酷迫害后，對改革更具有強烈的使命感和責任感，又敏銳、及時和準確地把握了人民的意愿和時代的脈搏，努力推動把事關改革的最重要、最基本的制度果斷地寫進了憲法。

值得注意的是，在制定八二憲法時，這些領導人都充滿自信、勇于擔當，對于改革，特別是政治體制改革，他們沒有把責任和問題推給后人。鄧小平1980年在《黨和國家領導制度的改革》中就說:“這個任務，我們這一代人也許不能全部完成，但是，至少我們有責任為它的完成奠定鞏固的基礎，確立正確的方向。”〔3〕《鄧小平文選》(第2卷)，人民出版社1993年版，第342、343頁。鄧小平的這個講話實際就是制定八二憲法的重要精神，今天重讀他的講話，也是發人深省的。

而改革的最大基礎來自全黨和全國各族人民。在憲法的討論中，各方面都積極地抒發著對改革的思考。為了設計新的制度，當時的討論沒有什么禁區，暢所欲言、言者無罪一時蔚成風氣，聯邦制、兩院制、多黨制甚至都成為討論的話題。據1982年憲法修改檔案記載，共產黨員、著名經濟學家孫冶方居然直接給憲法修改委員會和胡喬木寫信，要求在憲法中取消共產黨的領導和馬列主義毛澤東思想的指導地位。正是這樣民主的討論，使憲法得以在最大程度上達成了改革的共識。

八二憲法是一部旨在全面推動改革的憲法，但從具體內容上看，更恰當地說，它應當是一部致力于推動政治體制改革的憲法。〔4〕對于憲法所規范政治體制改革的內容，許崇德先生已有專文論及。參見許崇德:《新憲法對我國機構改革的積極作用》，載《中國政法大學學報》1983年第6期;鄒奕、許崇德:《現行憲法體現政治體制改革的成果和趨勢》，載《學習與探索》2012年第7期。今天，回顧和總結八二憲法的改革精神，大概可以給我們兩個重要啟示。一是在特定情況下，用立法推動政治體制改革是十分必要的。〔5〕關于那一時期全局性立法對政治體制改革的推動，筆者曾有述及，參見劉松山:《當代中國立法與政治體制改革關系的演變》，載《學習與探索》2012年第7期。制定八二憲法是一次通過立法推動政治體制改革的具有歷史意義的成功嘗試。如果瞻前顧后、戰戰兢兢、畏縮不前，錯失了通過立憲推動改革的良機，很可能給國家帶來大的悲劇。二是政治體制改革是可以走在經濟體制改革前面的。八二憲法的一個重要特點是，將政治體制改革置于經濟體制改革之前，通過一系列政治體制改革的規定，為經濟體制改革提供了政治制度的保障。從馬克思主義的基本原理看，政治體制改革的立法走在經濟體制改革立法前面，就是用上層建筑的改革去推動經濟基礎的發展，用生產關系的改革去推動生產力的發展。在這方面，八二憲法為我們提供了成功的嘗試和寶貴的經驗。

二、八二憲法的作用

回顧三十多年法制建設的歷史可以發現，大概沒有哪一部重要法律像憲法那樣，引起各方面對其作用的消極低估和激烈批評了。這就涉及一個重大問題:如何看待憲法的作用?筆者以為，客觀公允地評價八二憲法的作用，有幾個視角值得注意。

首先，對于憲法作用的考察與認識，應當在特定的歷史階段、特定的歷史背景下進行，而不能簡單地拿幾個法治發達國家憲法的制定與實施同中國相比，不能只從應然性出發。其次，要從國家權力運行的宏觀局面而非日常的具體訴訟出發，考察憲法的作用。八二憲法規范的內容，主要是國家宏觀權力運行的方方面面，憲法適用的主體也主要是國家機關，憲法中有關公民基本權利的內容，需要由相關的法律、法規進一步規定才能落實，所以，憲法本身并非一個尋常百姓家的器物。再次，要從改革和社會轉型時期的特殊背景出發考察憲法的作用。改革和社會轉型時期的法制建設，有一個明顯的缺陷，就是法的穩定性和權威性不足，其作用的發揮具有階段性、相對性和有限性，憲法更是如此。復次，要承認憲法發揮作用的政治偶然性。一國憲法作用的發揮，除了取決于一個國家的歷史文化傳統以及現實的社會基礎之外，時常要取決于該國的執政黨、其他政治集團乃至政治領袖自身的諸多具體因素。試想，如果毛澤東和劉少奇等領導人在五四憲法制定后，就始終不渝地重視憲法作用的發揮，中國的民主法制建設肯定遠非今天的情形。而總結三十年來的憲法實施可以發現，政黨特別是政治人物的個人因素對憲法作用的發揮是十分關鍵的。這一因素很多時候是超過憲法監督的。最后，要從政治體制改革的長遠出發，考察憲法作用的發揮。憲法的真正有效實施，取決于黨和國家領導制度的改革，取決于中國共產黨能否在憲法的范圍內活動，取決于國家選舉制度的改革和有效實施。對此，應當持有一種務實和理性的態度。

具體評價三十年來憲法的作用，從不同的角度、不同的方面考察，可能會得出不同的結論。比如，1992年憲法頒布十周年時，參加八二憲法制定的項淳一先生提出，“憲法是國家統一的思想基礎和行使國家權力的保障”，〔6〕項淳一:《論憲法在社會主義國家中的重要作用》，載《中國法學》1992年第6期。這是從長遠性和根本性的問題上來論述憲法作用的。而前述許崇德的論文中有關憲法體現政治體制改革具體成果的論述，又是從局部和階段性來評價憲法作用的。前幾年，不少學者論述憲法在社會主義法律體系中的統率作用，也是從局部性和階段性來考察的。筆者認為，從憲法規定的那些重大的根本性問題出發，縱觀三十年來的實施經驗，有以下幾個重要作用值得大書特書。

3-吲哚基環氧丙烷和3-咔唑基環氧丙烷單體的合成不同于前三種聚醚的對應單體的合成,其合成方法要簡單很多,通過四丁基溴化銨(TBAB)作為催化劑,使反應在常溫下進行[24,31].這類單體通過陰離子聚合得到的聚醚同樣是單手性螺旋結構并能穩定存在于溶液中(見圖6).該類聚醚一樣具有光學活性,通過比旋旋光,圓二色譜和紫外可見光譜數據顯示聚醚能在溶液中保持螺旋構像.

(一)結束了國家領導人特別是國家最高領導人職務的終身制

從政治體制的設計看，八二憲法的根本性貢獻，是在歷史上第一次以法律的形式基本結束了國家領導人特別是國家最高領導人職務的終身制。中國是有幾千年封建專制傳統的國家，皇權世襲、領導職務終身，是封建政治體制的基本特點。即使新中國成立后幾十年，我國各級領導人的職務任期上，仍然遺留著封建的因素。五四憲法、七五憲法和七八憲法對國家領導人任職時間都沒有做出限制，五四憲法雖然規定國家主席任期四年，但并沒有限制連任的規定，所以毛澤東如果一直擔任國家主席的話，可能就會在這個職位上去世，而周恩來就是在擔任了27年的總理職位上去世的。八二憲法的巨大進步是，它對全國人大常委會委員長、國家主席、國務院總理以及前述職位的副職，加上最高人民法院和最高人民檢察院的正職領導人，都明確規定了任期不得超過兩屆。值得注意的是，這部憲法對國家中央軍事委員會主席的任期以及是否可以連任都沒有規定，這是一種相當特殊的情況，本文后面將進一步述及。所以，從法律上，只能說憲法是“基本”結束了國家領導人職務的終身制。

而國家領導人中的核心，是最高領導人。最高領導人的任期是否受約束又是法治文明的基本標志。按照憲法體制的設計，國家最高領導人的職務是全國人大常委會和國家主席的結合，〔7〕長期以來，憲法類的教材和有關媒體將國家主席視為國家元首或者最高領導人，實際是不符合人民代表大會制度這一憲法體制的。因為八二憲法中政治制度的設計是以五四憲法為基礎的，而按照劉少奇對五四憲法草案中人民代表大會制度的說明，國家元首職權由全國人大常委會和國家主席結合起來行使，即“我們的國家元首是集體國家元首”。參見《劉少奇選集》(下)，人民出版社1985年版，第157頁。這樣一個制度設計，就使得國家的最高領導人從法律上說不能是單個的自然人，很難有一個終身任職的問題。但憲法是變遷的，在國家機關之外，還有中國共產黨的領導。中共中央總書記兼任國家主席，實際也有了國家最高領導人的意味，但由于憲法對國家主席的連任做出了明確限制，所以，即使擔任總書記的國家主席成為實際上的帶有憲法慣例性質的最高領導人，其任期也必須受兩屆的約束。

那么，中央軍事委員會主席與中共中央總書記結合起來又是怎樣的情況呢?憲法沒有對國家中央軍事委員會主席的任期做規定，就使得總書記兼任國家的中央軍委主席，其任期在法律上具有不確定性。但是，按照憲法的規定，國家中央軍事委員會主席不屬于國家元首或國家最高領導人的組成部分，其憲法地位列于國務院總理之后，所以，即使他與總書記結合起來，從法律上說也不具有國家元首或者最高領導人這個地位。但由于中央軍事委員會的特殊性，使得軍委主席有可能成為實際上的最高領導人。憲法雖然沒有規定國家中央軍委主席的任期，但是，作為第二代領導集體的核心即實際的最高領導人，鄧小平在1989年9月4日，專門致信中共中央政治局，提出要“身體力行地廢除干部領導職務終身制”，“趁自己身體還健康的時候辭去現任職務”，即辭去中共中央軍事委員會主席，并將在第二年的全國人大會議上辭去國家的中央軍委主席職務。〔8〕《鄧小平文選》(第3卷)，人民出版社1993年版，第322、323頁。鄧小平的這一寬廣胸懷和崇高境界又從實際上結束了黨的和國家的中央軍委主席職務的終身制，為完善憲法關于軍委主席任期的規定做出了重大貢獻，成為一個十分重要的憲法慣例，延續至今。

八二憲法結束國家領導人特別是最高領導人職務的終身制，是中國政治體制的歷史性和根本性的變革，其積極作用和進步意義怎么強調都不為過。難能可貴的是，憲法這方面的規定得到了很好的實施，甚至得到了超過預期的實施。如果沒有這樣的規定，我們的國家領導體制就有與朝鮮或古巴等少數國家相同或相似的可能。

(二)確立了法治國家政權制度的基本框架

考察新中國成立后到“文革”結束前的歷史可以發現，我國的政權制度始終沒有真正建立健全并成功地運轉起來。雖然五四憲法初步建立了人民代表大會制度，但很快就遭到了破壞。“文革”期間，在地方，不僅各級人民代表大會被實際廢止了，正常的行政機關、審判機關、檢察機關也被破壞，一個被稱為“革命委員會”的畸形地方政權組織形式在中國運轉了相當長時間，而在中央，一個由幾人組成的“中央文革小組”竟然取代了各類中央政權機關，向全國發號施令達十年之久。

八二憲法在總結歷史教訓的基礎上，比較完整地確立了以人民代表大會為核心的國家政權機關的框架。在1979年設立地方人大常委會的基礎上，進一步建立了各級人民代表大會及其常委會的組織，并在人民代表大會之下設置了“一府兩院”，在中央一級，則設立了國家主席和國家的中央軍事委員會。這個制度設計在今天看來似乎理所當然，但是，只有對比“文革”期間國家政權機關被徹底破壞的歷史，才能體會到八二憲法之不易。實際上，為恢復建立各類國家機關，當時方方面面的阻力和爭議都曾發生過，特別是國家主席和國家中央軍事委員會這兩個重要國家機關，更是在激烈的爭議甚至懷疑聲中設立的。〔9〕關于國家主席設置的過程，可參見《王漢斌訪談錄》，中國民主法制出版社2012年版，第96頁。關于國家中央軍事委員會主席設置中遇到的爭議，可參見陳斯喜、劉松山:《憲法確立國家中央軍事委員會的經過》，載《法學》2001年第2期。

應當說，新中國成立三十多年后，作為一個法治國家政權制度的基本框架，是到八二憲法才真正確立起來的。這就是人民代表大會制度的框架。有人可能推崇西方的三權分立，對人民代表大會制度持懷疑態度，但是，絕大多數人還是承認，人民代表大會制度是一個好的政治制度，適合中國國情。歷史的經驗也表明，一國的政權制度能否實行法治，不在于它是什么樣的形式，而在于這個制度能否保證國家的權力掌握于人民手中，并服務于人民。而八二憲法確立的人民代表大會制度的框架，恰恰昭示了國家的一切權力屬于人民而非其他任何黨派、組織和個人這一政治理念。三十年來，雖然人民代表大會制度在健全、完善和落實方面，還存在這樣那樣的不足，但更應當看到，這一制度所體現和奉行的人民主權觀念，已經深入人心。人民代表大會制度越是得不到很好的實施，人們越是強烈地呼吁認真實施這一制度，這也許才是憲法的作用所在。

(三)將制定規則的權力徹底地交給了特定的國家機關

這個巨變的根本原因，就是中國成功地實現了制定規則主體的轉變，而這個轉變又來自八二憲法的設計。憲法對為國家、社會和公民個人制定規則的主體進行了通盤考慮，確立了以全國人大及其常委會為核心的分層次的立法體制，建立起憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例以及規章等不同淵源的規則體系。按照憲法的規定，只有特定的國家機關或者類似性質的組織才能為國家、社會和公民制定行為規則，其他任何黨派、組織和個人制定的政策和規則、發表的講話、做出的批示等，雖然對社會行為也有指引作用，但都不具有法律效力。在一個具有依靠黨的政策和領導人的講話、批示為社會確定行為準則傳統的國家，實行這一規則制定權的轉變，是極為不易的，八二憲法對此發揮了關鍵作用。

(四)建立起了一套公民基本權利的體系

針對“文革”時期人權得不到任何保障的歷史情況，八二憲法確立了比較完善的公民基本權利體系，是一個了不起的進步。現在，有些公民的基本權利可能沒有得到很好的保障，或者還沒有相應的立法，但這未必是憲法本身的原因。重要的是，人權保障，以人為本，已經成為全社會和全體公民的共識。

三、八二憲法的局限

作為一部在特定歷史條件下產生的憲法，自然也有歷史的局限，特別是在一些重大問題上存在局限。

(一)八二憲法是在對社會主義尚沒有完全認識清楚的情況下制定的

歷史的經驗表明，一個國家要制定一部什么樣的憲法，前提條件就是，對該國走什么樣的道路，實行什么樣的制度，統治力量必須有清楚的認識并達成共同意志。美國等西方國家大體都是這種情況。立憲之前，對于國家制度和發展道路它們已有了充分的理論準備，憲法只是根據其理論進行制度設計，憲法的討論實際就是制度設計的技術性爭論而已。

八二憲法制定的時候，中國面臨的情況非常特殊。在經過了新中國成立后幾十年的風雨波折后，對是不是要走社會主義道路這個重大問題，思想領域產生了激烈的分歧。最終，鄧小平給出了中國必須走社會主義道路的理由。〔11〕《鄧小平文選》(第2卷)，人民出版社1993年版，第166、167頁。但是，社會主義究竟是什么樣的社會形態，它應當具備哪些特征和要素，實行什么樣的制度，它的任務和發展方向又是什么?對這些重大問題，當時的認識并不十分清楚。僅以經濟為例即可發現當時這種認識上的迷茫。1980年12月16日，陳云在中央工作會議上談到經濟方面的改革時說，“改革固然要靠一定的理論研究”，但更重要的還是試點，隨時總結經驗，“也就是要‘摸著石頭過河’”。〔12〕中央文獻研究室編:《三中全會以來重要文獻選編》(上)，人民出版社1982年版，第604頁。9天后的12月25日，鄧小平在《貫徹調整方針，保證安定團結》的講話中，開門見山地說:“我完全同意陳云同志的講話。”〔13〕中央文獻研究室編:《三中全會以來重要文獻選編》(上)，人民出版社1982年版，第627頁。“摸著石頭過河”這句話，十分形象地說明，在我們所處的社會主義階段，對于經濟發展的道路、方向和方法，尚缺乏足夠預見性的理論指導，只能在試驗試點中總結經驗，尋找方法。

1982年10月14日，也就是憲法通過前兩個月，鄧小平同國家計委負責人談經濟問題時又說:“計劃與市場的關系問題如何解決?解決得好，對經濟的發展就很有利，解決不好，就會糟。”〔14〕《鄧小平文選》(第3卷)，人民出版社1993年版，第17頁。這說明，在憲法快要交付全國人大會議審議表決的時候，對于如何處理計劃與市場這一經濟制度中的根本性問題，各方面的認識還不成熟。

如果說以上論述所涉及的，僅僅是對經濟體制改革和經濟制度認識不清晰的話，那么到了八二憲法通過后的1984年6月30日，鄧小平在會見外賓時則對整個社會主義的認識提出了疑問。他說:“什么叫社會主義，什么叫馬克思主義?我們過去對這個問題的認識不是完全清醒的。”〔15〕《鄧小平文選》(第3卷)，人民出版社1993年版，第63頁。第二年的8月28日，鄧小平在會見外賓時又說:“我們總結了幾十年搞社會主義的經驗。社會主義是什么，馬克思主義是什么，過去我們沒有完全搞清楚。”〔16〕《鄧小平文選》(第3卷)，人民出版社1993年版，第137頁。他不僅說到了中國，還說到了蘇聯:“社會主義究竟是個什么樣子，蘇聯搞了很多年，也并沒有完全搞清楚。”〔17〕《鄧小平文選》(第3卷)，人民出版社1993年版，第139頁。

值得注意的是，鄧小平在這兩次談話中，雖然提出對整個社會主義認識不清的問題，但他同時又提出了自己的見解，即“社會主義階段的最根本任務就是發展生產力”，〔18〕《鄧小平文選》(第3卷)，人民出版社1993年版，第63頁。“社會主義的任務很多，但根本一條就是發展生產力。”〔19〕《鄧小平文選》(第3卷)，人民出版社1993年版，第139頁。

從鄧小平的這些談話可以發現，至少在1980年代初期，黨內黨外對社會主義是什么，認識并不清晰，而鄧小平本人或者他所代表的第二代中央領導集體，在社會主義的很多任務中，只認準了一點，即社會主義的根本任務是發展生產力。這在憲法序言中的表述就是，“今后國家的根本任務是集中力量進行社會主義現代化建設”，“逐步實現工業、農業、國防和科學技術的現代化”。說到底，國家的根本任務或者第一位的任務，就是發展經濟和科學技術，即實現物質的“富強”，而不是其他，也沒有其他什么任務可以與之相提并論。

雖然鄧小平在1979年會見外賓時也提出“民主和法制兩手都不能削弱”的論斷，〔20〕《鄧小平文選》(第3卷)，人民出版社1993年版，第189頁。但顯然，在他的思想中，與發展生產力相比，民主和法制是排在第二位的。〔21〕這從憲法序言歷次修改的表述中也能看出來。八二憲法序言的表述是，“把我國建設成為高度文明、高度民主的社會主義國家”。這里的“文明”即物質文明，是放在“民主”之前的。1993年修改后的憲法序言明確了物質的“富強”優先于“民主”。而2004年憲法修改后，“物質文明”仍然被放在比“政治文明”更為重要的位置。而鄧小平發展生產力的根本思想以及憲法的規定，又是與特定的歷史背景相聯系的，在很大程度上是對過去“以階級斗爭為綱”的錯誤路線的糾正，并不說明我們對社會主義的本質已經有了全面、科學和成熟的認識。

由于對社會主義的諸多問題認識不清，迄今為止，中國在理論中對社會主義國家憲法應具備哪些特點，尚缺乏深入的探討和共識。很多人認為我國有憲法，但幾十年來并沒有憲政，甚至對社會主義國家要不要實行憲政這個重大的常識性問題，在理論中還存在爭論。〔22〕參見許崇德:《憲政是法治國家應有之義》，載《法學》2008年第2期。而在實踐中，也因為對社會主義的認識不清，導致了二十多年中對憲法多達四次和幾十處的頻繁修改。其中，關于實行市場經濟的經濟體制在1993年才被寫入憲法，實行依法治國的治國方略到1999年才寫入憲法，國家尊重和保障人權的內容到2004年才被憲法肯定下來，而關于所有制形式和經濟結構的內容則處于不斷的修改變化中。所以，總結三十年來憲法實施的經驗教訓，可以得出一個基本的結論:憲法的規定以及實施中存在的一些根本性問題，之所以難以形成理論共識，難以找出妥善的解決辦法，并缺乏穩定性，從源頭上說，恐怕還是因為對于“社會主義是什么”這一前提性的問題沒有清晰全面的認識。

(二)八二憲法未能對如何處理黨政關系作出具體的操作性規定

制定八二憲法時遇到的頭等重要的問題是，要不要在憲法中規定黨的領導。后來，在鄧小平的堅定要求下，黨的領導被寫入了憲法。〔23〕參見《王漢斌訪談錄》，中國民主法制出版社2012年版，第67頁。但是，在起草過程中，對于如何表述黨的領導，又產生了很大分歧。經過反復考慮后，最終采取的策略是，以寫歷史而非寫主張的方法，在序言中通過敘述20世紀以來中國發生的幾件大事都是由中國共產黨領導的這一歷史事實，來揭示黨的領導的必然性和規律性。〔24〕參見1982年憲法修改檔案。這個寫法的優點是，使人認識到，黨的領導與國家政權機關行使職權有重要區別，黨不同于政。

但是，由于黨的領導被寫在序言中，而序言的法律效力如何具體體現出來，又具有一定的模糊性，這在客觀上就影響了黨的領導的法律效力。更為重要的問題是，序言論述:“過去的成就是在黨的領導下取得的，今后中國各族人民將繼續在黨的領導下進行各項建設。”但是，對于黨如何領導人民以及由人民選舉產生的國家各類政權機關，或者說對于黨的具體領導方式，憲法又沒有做進一步的規定。這一情況使黨與廣大公民之間的關系、與國家政權機關之間的關系時常處于難以把握的狀態，處理得好，就有利于黨的領導和人民當家作主的統一，處理不好，要么不利于黨的領導，要么不利于有關國家機關依法行使職權。

黨的領導是什么性質的領導?黨領導的范圍是什么?黨應當以什么樣的具體方式實行領導?這些都是八二憲法未予回答的問題，是歷史的局限。筆者認為，就政治體制改革而言，八二憲法結束國家領導人職務終身制，是一個改變歷史的制度設計。現在和今后，如果能在憲法體制內明確黨和國家機構的關系，其重要性和意義將與廢除領導職務終身制不分伯仲，不僅是憲法自身的一次歷史飛躍，也是關系我們黨和國家發展前途的一次歷史飛躍。

(三)八二憲法過多受到重要政治人物的影響

回顧八二憲法的制定過程可以發現，這是一部深刻地打上重要政治人物個人烙印的憲法。已經公開和尚未完全公開的史料表明，在全國人大的審議表決之前，這部憲法從啟動修改程序到其中各項重要內容的最終落筆，實際很大程度上是由一些重要政治人物決定的。

根據時任憲法修改委員會副秘書長王漢斌的回憶，對憲法修改起決定作用的是鄧小平。〔25〕王漢斌:《鄧小平同志親自指導起草一九八二年憲法》，載《中國人大》2004年第16期。全國人大常委會原副秘書長劉政也曾經專門撰文，以史料敘述和分析了鄧小平對八二憲法制定的決定性作用。〔26〕參見劉政:《鄧小平與1982年憲法的制定》，載《中國人大》2005年第22期。根據王漢斌的回憶，鄧小平在憲法修改中至少對以下重大問題起到了決定性作用:提出全面修改憲法和以五四年憲法為基礎修改，決定將堅持四項基本原則寫入憲法，將公民基本權利放在國家機構前，要求不搞“兩院制”，設國家主席，親自草擬中央軍事委員會一節內容，決定保留最高人民檢察院和設立監察機關，實行民族區域自治，為“一國兩制”提供憲法依據等。由此可以發現，八二憲法中那些根本性和全局性的問題實際都是根據鄧小平的意見加以醞釀和做出規定的。

王漢斌的回憶中有兩個事例，突出地反映了鄧小平對修改憲法所發揮的至關重要的個人影響。一是四項基本原則寫入憲法問題，對此，王漢斌指出:“從開始研究修憲，小平同志就明確提出，一定要把四項基本原則寫入憲法”。〔27〕《王漢斌訪談錄》，中國民主法制出版社2012年版，第65頁。二是中央軍事委員會主席任期的設計。八二憲法的重要精神是廢除領導職務終身制。但是，在設計中央軍事委員會時就碰到了問題。王漢斌回憶說，秘書處最初起草了條文的草稿，“經過彭真同志修改后報小平同志審核……小平同志把稿子放在辦公桌上整整考慮了兩天……小平同志的意見，就寫兩條:一條是中央軍委領導武裝力量，軍委實行主席負責制;另一條是規定中央軍委主席對全國人大及其常委會負責……憲法中這一節是小平同志親自擬定的”。〔28〕《王漢斌訪談錄》，中國民主法制出版社2012年版，第103頁。顯然，鄧小平“親自擬定”的兩個條文沒有涉及軍委主席的任期問題。這就使得憲法中其他國家領導人都有任期不得超過兩屆的規定，唯有中央軍事委員會主席沒有相應規定。而根據中共中央十一屆六中全會的公報，鄧小平在1981年6月任黨的中央軍委主席。〔29〕中央文獻研究室編:《三中全會以來重要文獻選編》(下)，人民出版社1982年版，第848頁。八二憲法通過后，鄧小平于1983年又擔任黨的中央軍委主席和國家的中央軍委主席，直到1989年主動提出退休，開創了重要的憲法慣例。然而，從文本上看，憲法有關中央軍事委員會主席缺乏任期的規定，與廢除國家領導職務終身制的精神對照，不能不說是一個缺陷。

在憲法修改中的個別重大問題上，胡耀邦也與鄧小平一同起到了關鍵作用。已有史料表明，在八二憲法制定的過程中，憲法修改委員會秘書處曾經設計了成立憲法委員會的方案，但是，由于胡耀邦加上鄧小平的明確反對，憲法最終沒有設立這個專門的憲法監督機構。〔30〕參見劉松山:《1981年:胎動而未形的憲法委員會設計》，載《政法論壇》2010年第5期。設想一下，如果當時這兩位重要政治人物都支持設立憲法委員會，那么今天的憲法監督和憲法實施又是怎樣的情形呢?

除了鄧小平和胡耀邦外，胡喬木和彭真在八二憲法的修改中也都發揮了重要的個人影響。在胡喬木擔任憲法修改委員會秘書長期間，曾經以十分開放的姿態組織討論過“兩院制”、聯邦制等重大問題。胡喬木本人還直接給中央寫信，要求取消檢察機關。〔31〕參見胡喬木秘書黎虹筆記以及彭真檔案。而彭真擔任憲法修改委員會第二任秘書長后，不僅領導轉變了憲法討論的方向與內容，還親自斟酌草擬了憲法的序言，并對許多事項的確定和條文的起草發揮了主導作用。

八二憲法在五屆全國人大第二次會議的表決中，以只有三張棄權票的高票獲得通過。〔32〕參見《王漢斌訪談錄》，中國民主法制出版社2012年版，第62頁。有人可能會提出，這樣的表決結果不正是反映了全國人民代表大會的共同意志嗎?當然是，但無論如何不能否認，在堅持黨的領導這一政治背景下，在一個具有威權主義傳統的國家，重要政治人物的態度和傾向，對全國人大會議的審議和表決能夠發揮很大影響，有時則能起到決定性的引導、主導作用。

但是，鄧小平本人是反對將一個國家的命運寄托在一兩個人身上的。他說:“我多次講，一個國家的命運寄托在一兩個人的威望上是很不正常的”;〔33〕中央文獻研究室編:《鄧小平年譜(1975-1997)》(下冊)，中央文獻出版社2004年版，第1287頁。“我歷來不主張夸大一個人的作用，這樣是危險的，難以為繼的。把一個國家、一個黨的穩定建立在一兩個人的威望上，是靠不住的，很容易出問題。”〔34〕《鄧小平文選》(第3卷)，人民出版社1993年版，第325頁。而憲法的命運就是一個國家的命運，聯系到憲法的制定和修改，鄧小平的這一思想能給人以重要的啟示。

在憲法制定過程中，重要政治人物發揮作用甚至發揮關鍵性作用，是正常和必要的。如果他們提出的憲法設計的主張反映了社會發展的規律和要求，誠然善莫大焉。但也要看到，任何政治人物的目光和洞察力總是有限的，他們的思想傾向、政治智慧、個性特點乃至品性修養等因素，都不可避免地存在歷史和自身的局限。況且，政治人物本身就是憲法體制中的重要角色，憲法制度的設計不可避免地會與其自身的利益和命運休戚相關。所以，如果一部憲法的諸多甚至是所有的根本性問題，都由一個或者幾個重要政治人物發揮決定性作用，而這種作用又建立在他們的個人威望和不可避免的個性特點、個人傾向之上，就難免要給憲法帶來一些消極影響了。而如前所述，制定八二憲法的時候，我們對社會主義是什么這一前提性問題沒有完全清楚的認識，在這樣的情況下，由一個或者幾個重要政治人物來影響甚至決定憲法的設計，這部憲法存在消極因素的可能性就更是大為增加了。

客觀、科學地分析鄧小平等重要政治人物在八二憲法的制定中所起的作用，知人論世，不僅對于評價歷史人物、總結憲法得失具有重要意義，對于進一步完善今后憲法的內容與修改程序，也具有十分重要的借鑒和啟示作用。

(四)八二憲法未能建立起保障自身運行的有效監督機制

雖然前文提出，不能將憲法作用的發揮僅僅寄托于憲法監督，但是，憲法監督畢竟是維護其自身權威的底線，沒有有效的監督機制，就不能從根本上保證憲法的實施。八二憲法雖然規定全國人大及其常委會監督憲法的實施，但是這個機制未能有效運轉起來。這可能有多方面的原因，但是，根本原因恐怕還是憲法自身的設計存在缺陷。

*本文系教育部人文社科規劃基金項目“改革中中國立法的作用”(項目號11YJA820042)的階段性研究成果。