司法地方保護主義的防治機制

張千帆

司法地方保護主義的防治機制

張千帆*

司法機構本來是防控地方保護主義的重要機制，但是中國法院自身卻深陷司法地方保護主義困境?！胺N子案”就為我國積重難返的司法地方保護主義提供了注腳。要根治司法地方保護主義，必須從司法制度安排上入手。在這方面，采用雙重司法系統模式抑或采用單一司法系統模式的聯邦國家均提供了有益的借鑒。要保證國家法治統一、防治司法地方保護主義，有必要實行垂直的司法管理體制，建立法律規范的司法審查制度，并在全國各地實現更為均衡的司法資源分配。

司法地方保護主義 司法審查 司法聯邦主義

在法治國家，司法機構本來是防控地方保護主義的重要機制，但是中國法院自身卻深陷地方保護主義困境。2003年，河南洛陽發生的“種子案”〔1〕參見郭國松:《法官判地方性法規無效:違法還是護法》，載《法治與社會》2004年第2期。本來是地方司法捍衛國家法治統一的正面典型，但是其后的發展卻凸顯了地方法院的困境，并為積重難返的地方保護主義提供了新的注腳。與其他形式的地方保護主義一樣，司法地方保護主義也具有多種形式，例如在處理本地和外地糾紛時偏袒本地當事人，以對當地有利的方式故意曲解中央法律等。要根治司法地方保護主義，必須從司法制度安排上入手。在這方面，聯邦國家的不同模式提供了有益的借鑒。本文首先討論美國和德國等聯邦國家的司法結構，然后提出在單一制中國實現司法統一的制度安排，通過比較美國、德國、中國等國的司法體制，探討司法地方保護主義的防治。

一、司法聯邦主義的經驗與啟示

(一)聯邦制的司法結構

根據“美國銀行案”所體現的經典憲政原理，聯邦主義的基本精神就是各級政府在自己的職權范圍內各司其職。因此，聯邦和各州不僅各選各的議會、各選各的行政首長(總統和州長)、各自制定各自的憲法和法律，也自行規定司法制度并產生自己的司法系統。事實上，許多州憲法規定州法官和州議會、州長一樣由民選產生，因而和聯邦法院的終身制完全不同。在以美國為代表的經典聯邦制國家，聯邦和各州存在兩套獨立和平行的司法系統。雖然聯邦法院在各地都設有地區法院，但是他們的人事、薪水、辦公待遇都和當地沒有任何關系，而是直接由聯邦任命、聯邦撥款，因而是地地道道的“吃皇糧”。這樣，無論哪個地方的聯邦法院都可以保證不發生地方保護主義。聯邦的基本司法秩序是，聯邦法院主管聯邦案件的審理和聯邦法律的解釋，各州法院則負責本州案件的審理和本州法律的解釋，兩者可謂“井水不犯河水”。再加上完全信任條款保證異地判決得到尊重，美國聯邦司法結構似乎完美解決了司法地方保護主義問題。

問題在于，聯邦和各州的司法“切割”并不那樣干凈，因為不少聯邦法律問題是在州法院訴訟的，而且州和州之間還可能發生管轄沖突。譬如一個州的黑人在另一個州遭到種族歧視甚至人身傷害，或來自不同州的兩個人駕車到第三個州時發生了交通事故。在這種情況下，把訴訟放在哪個州都可能產生司法地方保護主義的問題。對于處理這類問題，美國聯邦司法結構體現出了一定的優越性，因為即便是純粹涉及州法的問題，也可以在聯邦法院訴訟，從而回避地方保護主義問題?！堵摪顟椃ā返?條第2款特別規定了“異州管轄”(diversity jurisdiction)，授權聯邦法院審理“兩個或兩個以上州之間的爭議、一州公民和另一州之間的爭議、不同州的公民之間的爭議”。

至于反過來的問題——在州法院進行的聯邦法律訴訟，憲法本身沒有明確規定聯邦法院是否有權審查州法院對聯邦法律的解釋，但是1789年的《司法法》規定，聯邦最高法院對合眾國條約是否有效、州法是否符合聯邦憲法與法律以及如何解釋聯邦憲法、法律與條約等問題具有最終裁判權。1816年的“地產充公案”肯定了《司法法》的合憲性，〔2〕Martin v.Hunter’s Lessee，14 U.S.304(1816).從而填補了這個明顯的憲法漏洞。斯道利法官(J.Story)的意見指出，如果聯邦法院對聯邦憲法和法律的解釋不具有權威性，那么美國的聯邦憲法和法律就可能在50個州出現50種不同的解釋。試問哪個法治國家能容忍這樣的亂象?!也正因為如此，這個案件得到了霍姆斯法官的高度評價:“假如我們失去了宣布國會法案無效的權力，我并不認為合眾國就會壽終正寢。但如果我們不能對諸州的法律作出如此宣告，我卻真的認為聯邦將受到威脅?！薄?〕Oliver W.Holmes，Collected Legal Papers，New York:Harcourt，Brace and Howe(1920)，pp.295-296.

至此，美國的司法保護主義問題算是得到了徹底解決。然而，并非所有聯邦國家都采取美國式的雙重司法系統。事實上，不少聯邦國家和單一制國家一樣只有一套中央和地方共享的法院體系。例如，加拿大就只有一套司法系統，地方法院相當于聯邦的下級法院。為了防止由此而產生的地方保護主義，加拿大司法系統加強了垂直管理，規定最高法院對地方法律的解釋具有最后權力，因而比美國保留了更多的中央控制權。事實上，聯邦政府參與任命絕大多數的省法官并支付津貼?！?〕參見 Martha A.Field，The Differing Federalisms of Canada and the United States，55 Law and Contemporary Problems 107(1992)。當然，加拿大憲法允許各省立法機構否決憲法決定，規定特定法律適用5年時間并在期滿后延長否決期限，從而免除了針對省法違反憲章的挑戰。根據《憲章》第33條，立法否決適用于基本自由、法定權利和反歧視原則，但是不適用于民主權、遷徙權、語言的權利、性別平等以及憲章的實施條款。否決程序主要是為了解決憲章采納過程中的政治障礙，代價是增加了地方保護主義的風險。在這個意義上，加拿大司法并不是憲法的最后或最高仲裁者。但是除了魁北克之外，其他省一般不行使立法否決權。

在南美四國中，墨西哥、巴西和阿根廷擁有兩套法院系統，委內瑞拉在1945年廢除了州法院，目前只有聯邦司法系統。阿根廷和巴西聯邦法院對州法院的審查效仿美國模式，但墨西哥采取了和美國不同的模式，聯邦法院對州法決定的控制更為嚴格，可以審查州法院判決的正確性，墨西哥《憲法》第14條規定這個問題本身就是憲法意義上的聯邦問題，即便案件的實體和程序都是純粹的州法問題。〔5〕Keith S.Rosenn，Federalism in the Americas in Comparative Perspective，26 The University of Miami Inter-American Law Review 1(1994).

總的來說，采用雙重司法系統的聯邦國家可以做到聯邦法院和地方完全脫鉤，因此反而比較容易解決地方保護主義問題。雙重司法系統的優點是聯邦結構完整，聯邦和各州法律訴訟截然分明;缺點則是必須維持兩套司法體系，司法成本相對較高，這也正是單一司法體系的優點——節省司法資源。對于司法資源比較稀缺的發展中國家，維持中央和地方兩套獨立的司法體系或許不是一個現實的選擇，但如果采用單一司法系統，那么中央就要加強司法體系的垂直控制，否則就難以避免司法地方保護主義。

(二)法官待遇的地方差異——聯邦德國的經驗

一般來說，由于法治國家的司法高度獨立，法官任職一般實行終身制，因而即使采用單一司法系統，地方政府也難以直接影響司法判決。〔6〕美國不少州的法官是民選產生，因而直接受到選舉的政治壓力。也正因為如此，防止司法地方保護主義對于美國來說是一個尤其重要的課題。然而，單一司法體系所面臨的一個問題是法官待遇的地方差異。如果所有地方(下級)法官的工資和福利都由中央統一買單，當然沒有問題;但如果法官薪水至少部分來自地方，那么各地法官待遇就將隨著地方財力的不同而出現差異。某些貧困地區可能難以維持法院的基本待遇和運行經費，從而影響司法公正和廉潔。事實上，不僅單一制國家普遍面臨這個問題，大多數聯邦國家也面臨同樣的問題。美國存在聯邦和各州兩套獨立和平行的司法系統，其中聯邦法院主要負責處理涉及聯邦問題和異州管轄(diversity jurisdiction)的案件，各州則主要負責處理涉及州法問題的案件，從而在保證民主自治的基礎上有效控制了地方保護主義。〔7〕如上所述，各州也可以處理涉及聯邦問題的案件，只不過當事人有權將案件上訴到聯邦法院，聯邦最高法院有權審查各州對聯邦案件的終審判決。參見 Martin v.Hunter’s Lessee，14 U.S.304(1816)。少數南美洲和非洲聯邦國家模仿美國，設立了兩套獨立的司法體系。例如阿根廷1853年《憲法》規定了聯邦和各省兩套法院系統，國會負責建立聯邦最高法院的下級法院，各省則自行建立地方司法機構(第75、122條);埃塞俄比亞《憲法》第78條規定，各州建立各自的最高法院、高級法院與初審法院，具體操作須根據法律的詳細規定。

然而，大多數聯邦國家只有一套司法系統，因而也需要解決司法地方保護主義問題。例如，和美國不同，聯邦德國設立的雖是單一司法系統，但是通過保證法官待遇在全國范圍內的基本平等，德國有效解決了潛在的司法地方保護主義問題。德國的法官待遇主要由《聯邦薪金法》(Bundesbesoldungsgesetz)規定?！?〕李忠夏博士在德國留學期間收集了這里所用的主要資料，特此感謝。法官的基本工資主要根據職務、等級和工齡劃分等級，共劃分了10個組、12個年齡段，其中第1組和第2組根據不同的年齡段采用不同的工資標準，而第3組到第10組的基本工資則是固定的?！堵摪钚浇鸱ā返?2條第1款規定，在法律沒有特殊規定的情況下，某薪金組(Besoldungsgruppe)的法官、公務員和士兵的最高基本工資與上一級薪金組的最高基本工資之間的差距不得超過75%。在基本工資之外，薪金法的附件還規定了家庭補貼(Familienzuschlag)、津貼(zulage)、臨時津貼(Vergütungen)以及國外勤務的薪水，各州必須符合聯邦薪金法的規定。另外，《聯邦薪金法》第72條還規定了出于確保競爭能力和職責的特殊補助(sonderzuschlag)，主要根據專業能力和個人能力確定。該補助并不記入退休薪金之內，具體幅度由《聯邦薪金法》規定。雖然這部分是一般性的規定，但似乎主要針對公務員和士兵，而不是法官。

總的來說，聯邦對于各州法官的待遇是一致的，但在某些次要方面也存在地區考慮。地方法官的薪水主要包括由各州規定的崗位津貼(Stellenzulage)，主要針對在州最高機構中任職的法官?！?〕但規定了上限，即不能超過在聯邦最高機構中任職的法官的崗位津貼。另外，各州也可以為州的憲政法院法官提供特殊津貼，而不受第42條第1款規定的75%差別金額的限制?！堵摪钚浇鸱ā返?3條規定了德國統一后的過渡性安排:在經過聯邦參議院同意的前提下，直到2009年12月31日，聯邦可以針對原東德地區的經濟和財政關系及其發展來確定公務員、法官和士兵的薪金，并可以與薪金法的相關規定有所出入。針對上述地區，《聯邦薪金法》規定了不同于原西德地區的基本工資和相應補貼的詳細列表。目前，在西部和東部之間暫時存在一定的差別。

近年來，德國聯邦制也面臨權力下放的問題，其中包括聯邦薪金法的改革問題。各州應該獲得規定法官和公務員薪金的權限，這似乎已經成為目前的共識。但聯邦制改革需要一個很長的過程，因而目前的薪金法結構近期內不會發生改變。雖然各州也制定了各自的薪金法，但一般都是關于薪金組的規定，也就是將州相應的職位歸入到與之相應的聯邦薪金法中的薪金組。另外，州薪金法主要是細化聯邦薪金法中規定的一些特殊補貼，不足以影響各州法官待遇的總體一致性。事實上，即便在薪金法權力下放之后，各州法官待遇上的差異也將極其有限，因為德國財政聯邦主義所追求的目標是全國一致的生活秩序，而法官待遇顯然不會成為例外。

二、如何在單一制下保證司法統一

(一)實行司法垂直管理

在中國，司法系統的內部統一主要依靠上級對下級的垂直監督，上級法院與檢察院對下級法院與檢察院具有監督職能?！稇椃ā返?27條規定，最高人民法院監督地方各級法院和專門法院的審判工作，上級法院“監督”下級法院的審判工作?！度嗣穹ㄔ航M織法》第17條規定，“下級人民法院的審判工作受上級人民法院監督?！北O督的一種方式是上級法院的主動糾錯職能?！度嗣穹ㄔ航M織法》第14條規定，各級法院院長對本院已經發生法律效力的判決和裁定，如果發現在認定事實上或者在適用法律上確有錯誤，必須提交審判委員會處理。最高法院對各級法院、上級法院對下級法院已經發生法律效力的判決和裁定，如果發現確有錯誤，有權提審或者指令下級法院再審。同樣，《憲法》第132條規定，最高人民檢察院領導地方各級檢察院和專門檢察院的工作，上級檢察院領導下級檢察院的工作?！?0〕在某種程度上，檢察的垂直管理似乎比司法更受重視，地方檢察院檢察長的任免受制于上級批準?！稇椃ā返?01條規定，縣級以上的地方各級人大代表有權選舉并罷免本級法院的院長和檢察院的檢察長，但檢察長的選舉與罷免須報上級檢察院的檢察長提請該級人大常委會批準。另外，地方法院院長通常是由同級地方人大選舉，但《人民法院組織法》第36條規定，在兩次地方人民代表大會之間，如果本級人大常委會認為法院院長需要撤換，須報請上級法院報經上級人大常委會批準。然而，由于司法內部的垂直監督只是限于個案，因而效果有限。雖然最高人民法院或最高人民檢察院在理論上可以監督各級工作，但是實際上因能力限制不可能有效監督全國各地發生的個案，而只能通過抽象的司法解釋統一法律適用，因此，如果地方司法機構故意枉法裁判，司法監督的力度必然是有限的。

由于中國實行單一司法體系，對法院的人事和財政都沒有實行嚴格的垂直管理，因此司法地方保護主義現象相當普遍。一些地方的法院爭相立案，形成一案兩地同時受理、重復采用凍結和查封等手段，或在案件定性上故意混淆經濟犯罪和經濟糾紛的界限，或在裁決過程中明顯偏袒本地當事人，或為案件的異地執行設置重重障礙等，不一而足。之所以如此，是因為在現行體制下，地方各級司法活動與地方黨委、地方人大和政府及其財政部門的關系十分密切。沒有地方在人事和財力上的支持，司法部門就難以有效行使權力，因而司法判決不得不考慮當地黨政領導的指示或意見，這樣自然就產生了普遍的司法地方保護主義。尤其是在本地政府作為被告的行政案件中，由于地方政府控制著法院的人事和財政，地方法院缺乏應有的獨立性，往往在判案中偏袒當地政府。

即使進行異地審理，也只是一種治標不治本的措施，且以中國之大，恐怕也不可能將所有可能涉及地方保護的案件移交異地審理。要從根本上消除司法地方保護主義，必須改革目前的司法制度。和治理執法地方保護主義一樣，司法地方保護主義的防控也要從法治的基本規律入手。如果法院在處理普通案件的時候就不能抵制政治權力及其他各種不相關因素的干擾，在遇到地方利益沖突時就更加把持不住公正的底線。雖然《憲法》第126條規定“法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”，但是實際上法官的晉升、獎懲等事項由法院領導決定，而法院領導又面臨五年一次的地方改選，因而法院的人事權仍然受制于一定的政治干預，而財政又為地方政府所控制。更何況憲法雖然禁止行政機關和社會團體干涉司法，但是并沒有禁止地方人大干預司法過程。事實上，按照《憲法》第2條規定，地方人大是“人民行使國家權力的機關”，應該是地方的最高權力機關，負責選舉包括法院院長在內的地方領導，因而“監督”司法似乎是理所當然的，而黨政權力對司法的干預也可以通過地方人大的通道而獲得合法化。在這種環境下，地方法院很難體現出真正的獨立性。

(二)建立司法審查機制

事實上，在現行體制下，上述“種子案”中河南省人大常委會的反應并非完全不可預料，因為現行制度確實沒有為司法解決立法沖突留下任何空間。或許和目前司法機構的地位有關，《立法法》竟然完全沒有提到法院。由于《立法法》所規定的立法審查機制決定了它們在性質上必然是抽象的(而不是針對具體爭議)，法律規范沖突的解決主要是靠制定這些規范的上級機構，而不是獨立的司法性機構。這是和中國法院在行政訴訟中限于審查“具體行政行為”的規定是一致的。根據《行政訴訟法》第52、53條，法院在審判中必須“依據”法律與法規并“參照”規章，因而無權審查或撤銷任何“抽象行政行為”?！读⒎ǚā返?8條第2款規定，全國人大常委會“有權撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規，有權撤銷同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規”;第3款規定:“國務院有權改變或者撤銷不適當的部門規章和地方政府規章?！钡?9條規定了下級機關的備案義務，以便審查:“行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章應當在公布后的30日內依照下列規定報有關機關備案”，其中，各省、自治區、直轄市所制定的地方性法規報全國人大常委會和國務院備案;較大市制定的地方性法規，亦由其上級人大常委會報全國人大常委會和國務院備案。

《立法法》還授權有關國家機構、社會組織或公民個人對法律規范的沖突提出審查建議，而這些規定也表明審查不是司法性的。一般而言，正式的司法審查具有比較嚴格的資格限制，且提出抽象審查的主體限于國家機構或政黨，而非一般的社會組織或公民。但《立法法》對提出審查建議的資格規定得非常寬松，幾乎任何人都可以提出審查建議。〔11〕《立法法》第90條規定，國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人大常委會認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求，“由常務委員會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見”?！捌渌麌覚C關和社會團體、企業事業組織以及公民”可以向全國人大常委會書面提出進行審查的建議，“由常務委員會工作機構進行研究”，并在“必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見”。第91條規定，全國人大專門委員會“在審查中認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機關提出書面審查意見;也可以由法律委員會與有關的專門委員會召開聯合審查會議，要求制定機關到會說明情況，再向制定機關提出書面審查意見?！敝贫C關應當在兩個月內研究提出是否修改的意見，并向全國人大法律委員會和有關的專門委員會反饋。全國人大法律委員會和有關的專門委員會“審查認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機關不予修改的，可以向委員長會議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長會議決定是否提請常務委員會會議審議決定?！?/p>

由此可見，《立法法》目前所規定的法律規范審查機制完全是立法性質的。這種審查方式的問題首先在于職能分配不科學，因為解釋法律并解決不同法律之間的沖突是司法性質的工作，而不是立法工作，因而也不是各級人大及其常委會所擅長的工作。司法性質的工作理應留給具有司法性質的機構去做。即便現行各級法院不適合解決立法沖突，也應該專門建立適合的司法性機構，而不是繼續沿用職能分配不科學的制度?！?2〕參見張千帆:《建立中國的法律規范審查制度——兼對修憲理論的一點探討》，載《戰略與管理》2004年第2期。另外，與此相關的是，作為立法機構的人大及其常委會也沒有時間審理法律個案沖突。事實上，《立法法》從2000年開始實施至今，全國人大常委會還從來沒有明確行使過《立法法》所賦予的權力。這本身就說明現行立法體制的無效性，而正如“種子案”所顯示的，缺乏有效的法律沖突解決機制，司法地方保護主義就不可避免了。

(三)實現更均衡的司法資源分配

即便將法律規范的審查權賦予法院，保證法院在人事上和司法過程中的獨立性，法院目前的普遍狀況也對其發揮正常的司法職能構成嚴重障礙。在這方面，中國各地法院體現出嚴重的地方差異。在北京、上海等大城市，司法資源相對豐富，法官平均素質較高;但在貧困和邊遠地區，經費和人才匱乏十分嚴重。

在1995年《法官法》實施以前，各地法院沒有職業化的錄用標準，導致“復轉軍人進法院”的現象比比皆是，有的地方甚至鬧出了“舞女當法官、流氓提院長”的笑話?！?3〕參見郭高中:《重訪山西“三盲院長”案，求解“姚曉紅難題”》，來源:http://news.163.com/05/0929/10/1UQG34LO00011K1M.html，2011年12月1日訪問。2002年，國家實行統一司法考試制度，法官和檢察官也必須通過同樣考試。如果把握好進人門檻，“舞女”和“流氓”應該進不了法院了，但是“冰凍三尺，非一日之寒”，以前遺留下來的司法素質問題積重難返，尤其是基層法院的業務素質離職業化要求相去甚遠。就在發生“法盲院長”的山西絳縣，自實行司法資格考試三年來，全縣沒有一個人能夠通過。自從1999年姚曉紅案件發生至2005年，絳縣法院沒有進過一個人，也沒有任命過法官。由于基層法院嚴重超編，新畢業的法律本科生進不來，導致產生“能進來的干不了活，能干活的進不來”的怪象。

和司法素質緊密聯系的是司法資源，兩者形成了惡性循環。財政拮據、待遇低下的法院自然吸引不到人才，從而進一步加劇了貧困和邊遠地區法院的人才危機。齊齊哈爾市法院的招錄條件高，但是工資待遇低，自然很難吸引優秀人才?！?4〕張礪強、付圣潔:《此處青黃難接——齊齊哈爾市兩級法官狀況調查》，載《人民法院報》2006年7月23日第4版。直到2005年9月，《瞭望》雜志記者采訪時發現山西絳縣法院居然還沒有審判庭，因而每次開庭都只能擠在會議室。據說地方財政給法院的辦公經費是每人每月20元，“連加油錢都不夠”，其他開支只能靠訴訟費來維持。〔15〕郭高中:《重訪山西“三盲院長”案，求解“姚曉紅難題”》，來源:http://news.163.com/05/0929/10/1UQG34LO00011K1M.html，2011年12月1日訪問

雖然高薪未必養廉，但資源的極度匱乏卻是滋生司法腐敗的溫床。曾有一位從福建泉州到寧夏中寧縣掛職的副檢察長受縣里指派，承擔了縣檢察院賣壓砂西瓜的任務。據說這個縣的檢察官們除了賣西瓜之外，每年還得種棗樹、摘枸杞甚至承擔千萬元的招商引資任務。〔16〕《檢察長賣西瓜削弱了履行檢察職責的能力》，載《光明日報》2006年9月19日第9版。司法人員得出去賣西瓜、摘枸杞、招商引資，這在法治國家只能當做“愚人節”的“搞笑”，在中國卻是不得不嚴肅面對的現實。中國地方資源的極度不均衡嚴重削弱了地方法治的根基，也直接威脅著國家法治的統一?！?7〕事實上，地方法律資源的匱乏不僅體現在司法層面。廣大農村的法律資源少得可憐，很多地方連律師都沒有，地方秩序主要靠道德而非法治勉強維系著。參見張有義:《中國:206縣無律師——律師與基層漸行漸遠的困惑》，來源:http://news.sina.com.cn/c/2006-12-24/131111873049.shtml，2011 年12 月1 日訪問。雖然邊遠貧困地區的法院財政狀況近年來有所改善，但是在中央和地方司法財政總體格局保持不變的情況下，有限改善并沒有從根本上緩解這些地區司法資源和人才的雙重匱乏。

三、結語——通過司法治理地方保護主義

如何在完善地方自治的大背景下控制和治理地方保護主義，是中國今后面臨的長期而迫切的問題。地方保護主義可能在立法、執法、司法的不同層次發生，具體形式層出不窮。然而，地方保護主義的根本是國家法治不統一、不健全造成的。在法治國家，盡管地方自治很發達，但是中央和地方法律關系很明確，并存在實質性的司法審查制度，從而保證了整個國家的法治統一。加上各地法官待遇基本平等，經濟收入和社會威望都相當高，法官隊伍高度廉潔，而高素質的法官也為實現法治統一準備了必要的社會條件。

目前，中國各地的地方保護主義措施仍然相當普遍?？梢韵胂?，如果沒有配套的制度建設，那么在地方民主自治深入之后，地方保護主義還將進一步加劇，因為地方民主本身是解決不了帶有外部性的地方保護主義問題的。要解決這個問題，除了依靠地方立法者、執法者和司法者的自覺之外，還是有必要在全國范圍內建立有效的司法審查制度。當然，從“種子案”等事件可見，目前中國法院受“塊”控制太多，不能有效行使防控地方保護主義的職能，因而有必要在普通司法之外建立專門的具有司法性質的審查制度?！?8〕參見張千帆:《建立中國的法律規范審查制度——兼對修憲理論的一點探討》，載《戰略與管理》2004年第2期。

另外，各地法官的待遇極端不平等，也嚴重削弱了國家法治的統一;雖然高薪未必養廉，但是低薪極易產生巨大的道德風險和普遍的司法腐敗。在這個方面，德國等法治國家的經驗值得借鑒。事實上，北京等地的法官已經開始實行固定工資制度，大大削減乃至消除了浮動獎金占工資的比例。如果這項制度可以在全國范圍內推行，并由中央保證各地法官工資等待遇的基本平等，讓全國各地的法官們真正吃上“皇糧”，〔19〕當然，由于中國地區差異很大，各地生活消費水平也參差不齊，因而中央確定的法官工資可以適當考慮地區差異造成的影響，但是基本原則仍然是要保證各地法官的實際生活水平的大致均等。至于邊遠地區的案件數量不多，法官需求量不高，則應根據當地需要確定人員編制，而不能因此降低法官的待遇水平。且對普通法官實行實際上的終身制，那將有效削弱司法地方保護主義。在這個意義上，中國法院是目前最需要實行垂直管理的政府系統?！?0〕當然，一個權宜之計是在各省區之間建立大區法院，或者像目前某些地區那樣實行異地審理。但是這些臨時性的安排難以徹底解決地方保護主義，且如果大區法院不能完全獨立于地方，顯然仍擺脫不了司法地方保護主義的困擾。一種可能有效的中間路徑是首先切斷各省區高級法院和地方的聯系，直接劃歸最高法院管轄，再由直屬中央的高級法院審理涉及省際糾紛和地方保護主義案件。立法和執法都可以隸屬地方，各地可以依據憲法實行完全的地方自治，但是司法必須獨立于地方控制，否則國家法治統一和央地關系法治化就只能是一個遙不可及的夢想。

*張千帆，北京大學憲法與行政法研究中心教授，政府學博士。本文系教育部人文社會科學研究基地重大項目“國家主權與地方自治”(項目號04JJD82002)的階段性研究成果。

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