咸寧山區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)探討*

吳高嶺

(咸寧職業(yè)技術(shù)學院，湖北 咸寧 437100)

咸寧山區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)探討*

吳高嶺

(咸寧職業(yè)技術(shù)學院，湖北 咸寧 437100)

推進山區(qū)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，是實現(xiàn)咸寧城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化的必由之路;是解決“三農(nóng)”問題、促進新農(nóng)村建設(shè)、全面建設(shè)小康咸寧的客觀要求。目前正值我國實施新型城鎮(zhèn)化推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)鍵時期。本文對咸寧山區(qū)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀進行了認真的調(diào)研，提出了咸寧山區(qū)城鎮(zhèn)化的具體措施，建設(shè)性提出了相關(guān)政策、制度創(chuàng)新建議，具有較強的理論探索性和現(xiàn)實針對性。

咸寧;山區(qū);城鎮(zhèn)化建設(shè)

所謂山區(qū)城鎮(zhèn)化，是指山區(qū)農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，第二、三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，從而使山區(qū)城鎮(zhèn)數(shù)量增加、城鎮(zhèn)規(guī)模擴大的一種歷史過程。本課題研究的咸寧山區(qū)城鎮(zhèn)化，是涵蓋了咸寧市所有區(qū)域內(nèi)的城鎮(zhèn)化。研究山區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)，對于咸寧的發(fā)展具有十分重要的意義，對于湖北乃至全國的山區(qū)地區(qū)實現(xiàn)城鎮(zhèn)化具有借鑒意義。

一、咸寧山區(qū)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀

咸寧市地處華中腹地、長江中游南岸，位居中部崛起“兩縱兩橫”和湖北“兩圈一帶”戰(zhàn)略規(guī)劃的重要區(qū)域，武漢、長沙、南昌三大省會城市經(jīng)濟區(qū)的地理中心，武漢城市圈、長株潭城市群兩個“兩型社會”綜合配套改革試驗區(qū)的結(jié)合地帶。咸寧國土面積9861平方公里，其中山區(qū)27.8%，丘陵55.8%，平原16.4%，屬典型的山區(qū)特色。雖然咸寧是一個蓬勃發(fā)展的新興中等城市，但從這個意義上說，也是一個發(fā)展中的山區(qū)城市。

近年來，委市政府立足咸寧城市發(fā)展實際，以武漢城市圈“兩型社會”建設(shè)為契機，圍繞建設(shè)宜業(yè)宜居型生態(tài)城市，著力推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，使城市功能不斷完善，城市承載能力明顯增強，城市形象和品位不斷提升。2009年咸寧市城鎮(zhèn)化率為48.1%，高于全國46.6%的平均水平和湖北省46%的平均水平，一座正在快速發(fā)展的新興中等城市已然呈現(xiàn)。

咸寧城鎮(zhèn)化雖處在加速發(fā)展階段，但還存在諸多問題，在一定程度上制約著城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展。

1.城鎮(zhèn)對非農(nóng)人口吸納能力較弱，鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模不大。

總體而言，咸寧城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模不大，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對非農(nóng)人口集聚能力還很弱。例如通山縣燕廈鄉(xiāng)，2006年底全鄉(xiāng)總?cè)丝?.4萬人，鎮(zhèn)區(qū)人口僅2000人，不到總?cè)丝诘?%。雖經(jīng)幾年努力，現(xiàn)在鎮(zhèn)區(qū)人口已經(jīng)達到4000人，但仍然只占現(xiàn)有總?cè)丝?.78萬的11%。再如通山縣南林橋鎮(zhèn)，總?cè)丝?.1萬，鎮(zhèn)區(qū)常住人口7000，也僅占總?cè)丝诘?7%。

長期以來所形成的城鄉(xiāng)“二元”分割的管理體制，使得城鄉(xiāng)之間在教育、就業(yè)、醫(yī)療、福利、保險等各個領(lǐng)域，都存在著政策上的不公。以戶籍為分界的不公平的管理制度，使得一大批既脫離了農(nóng)村、又沒有融入城鎮(zhèn)的龐大農(nóng)民群體，不能很好地融入城市，享受應(yīng)有的福利，制約了城鎮(zhèn)人口的增長。

2.城鎮(zhèn)規(guī)劃管理工作不平衡，農(nóng)民新建住房呈無序狀態(tài)。

規(guī)劃是城鎮(zhèn)化建設(shè)和發(fā)展的藍圖。沒有一個明確的、長遠的、科學的規(guī)劃，城鎮(zhèn)化建設(shè)就會無章可循。在規(guī)劃編制方面，必須首先編制好社會事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，然后再根據(jù)這些規(guī)劃，編制中心鎮(zhèn)的城建發(fā)展規(guī)劃。而很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有按照這樣的程序來做，一般僅有一個城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，而且很不完整，如供水供電、生態(tài)環(huán)境保護與污染源治理等規(guī)劃，還很是欠缺。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還存在著隨意變更或修改規(guī)劃的情況，造成一屆領(lǐng)導(dǎo)一次規(guī)劃。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了吸引外資，無原則地遷就某些外商的無理要求，打亂了原有規(guī)劃的全局性，使原有規(guī)劃形同虛設(shè)。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在設(shè)計規(guī)劃時，片面追求“高、大、新、全”，脫離實際，導(dǎo)致資源浪費。有的則是規(guī)劃編制科學性和前瞻性不足，缺少空間布局和產(chǎn)業(yè)支撐的統(tǒng)籌考慮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部工業(yè)、商業(yè)、住宅功能分區(qū)不明確，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌差，城鎮(zhèn)遲遲未形成規(guī)模。絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃并未覆蓋廣大農(nóng)村。如最近課題組到通山、通城、崇陽等縣實地調(diào)查，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)均反映，農(nóng)村新建住房已處無序甚至是失控狀態(tài)，農(nóng)民只需繳納5元相關(guān)手續(xù)費用即可建住宅，房屋布局零亂，根本沒有統(tǒng)一的規(guī)劃管理。

3.城鎮(zhèn)建設(shè)資金嚴重不足，城鎮(zhèn)功能不全，綜合承載能力有限。

城鎮(zhèn)化需要的建設(shè)資金數(shù)量是巨大的，而且是持續(xù)多年的。這樣的巨額資金如何籌集，是當前城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵問題。其中，有一部分是依靠政府的財政支出，比如義務(wù)教育的實施、某些醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、消防設(shè)施、環(huán)境治理的設(shè)施、行政設(shè)施、廉價房、經(jīng)濟適用房等。但政府的財力畢竟是有限的，咸寧基本上是“吃飯財政”，某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政撥款甚至連工資都不能保證，沒有更多的資金搞建設(shè)。有些事業(yè)又不能完全依靠市場，因為企業(yè)是以盈利為目的，對那些投資周期長、回收期長的公用事業(yè)又不愿意投入大量資金。

咸寧市多數(shù)中心鎮(zhèn)是由商品交流大集發(fā)展起來的。一條街道，幾個門面，僅有流通、消費功能，基本的供水、供電、排污、防洪、交通、道路功能都很欠缺，教育、醫(yī)療、污水和垃圾處理、金融服務(wù)就更談不上較高層次了。一些與勞動力有密切關(guān)系的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)無法下移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，導(dǎo)致中心鎮(zhèn)的集聚效應(yīng)難以發(fā)揮。

4.城鎮(zhèn)企業(yè)不發(fā)達，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐。

中心城鎮(zhèn)規(guī)模擴張、人口聚集的動力在產(chǎn)業(yè)，發(fā)達的二、三產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)賴以生存的基礎(chǔ)。咸寧是農(nóng)業(yè)大市，工業(yè)基礎(chǔ)差，缺乏上規(guī)模的支柱產(chǎn)業(yè)。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化率很低，產(chǎn)業(yè)鏈條短，加上中心鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施不齊全、承載能力有限等原因，使得企業(yè)入駐成本較高，特別是一些非農(nóng)企業(yè)不愿落戶。外來勞動力和人口也難以進鎮(zhèn)立足，使城鎮(zhèn)化發(fā)展大受限制。

5.土地制度約束了城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。

現(xiàn)有的法律對農(nóng)民土地權(quán)益的有效保護不夠，農(nóng)民缺乏完整的處置土地的權(quán)利。土地征用補償不高、征地程序不透明等，造成對農(nóng)民土地所有權(quán)的隨意侵占和損害。由于土地處置權(quán)的不完整，農(nóng)民對土地的依賴性特別強，限制了人口的正常流動。此外，伴隨著各中心鎮(zhèn)人口和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對土地的需求量必然隨之增加，但國家對土地特別是農(nóng)用地控制從緊，兼之鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地報批手續(xù)繁瑣，往往達半年之久，阻礙了中心鎮(zhèn)的進一步發(fā)展。

6.環(huán)保問題不容樂觀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏城市管理執(zhí)法職能。

部分城鎮(zhèn)為了發(fā)展經(jīng)濟，甚至不惜以犧牲環(huán)境為代價。那些污染較嚴重的工廠、項目被招商過來后，沒有認真考慮污水處理、排污系統(tǒng)、垃圾處理和綠化問題。隨著集鎮(zhèn)人口、產(chǎn)業(yè)的聚集，若不加以重視，環(huán)境保護問題必然后患無窮。

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏城市管理執(zhí)法職能，導(dǎo)致街面管理不到位，特別是市場、集市臟亂差現(xiàn)象嚴重，衛(wèi)生、公廁、園林綠化等不配套，占道經(jīng)營和亂貼亂涂隨處可見。

二、咸寧山區(qū)城鎮(zhèn)化的具體措施

1.增強城鎮(zhèn)人口聚集能力。

城鎮(zhèn)化建設(shè)，最終還是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)聚集的問題。要千方百計，采取多種措施促使農(nóng)村人口到城市安居樂業(yè)。要逐步取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口制度，實現(xiàn)公民身份平等，消除城鄉(xiāng)分割藩籬，促進人口自由遷徙。還應(yīng)加大對農(nóng)村的公共服務(wù)投入，一旦城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差距縮小了，再取消戶籍差別、實行統(tǒng)一的政策，就會順利得多。

2.強化規(guī)劃管理工作，建立嚴格的規(guī)劃審批制度并實施監(jiān)管機制。

目前，城鎮(zhèn)大開發(fā)、大建設(shè)的勢頭已經(jīng)顯現(xiàn)。因此，強化規(guī)劃管理、減少盲目投資顯得尤為重要。重點中心鎮(zhèn)主城區(qū)的所有建設(shè)項目，都應(yīng)嚴格執(zhí)行《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，并按照節(jié)約用地、合理用地的原則，實行由縣級政府統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管理。在規(guī)劃的編制與管理方面，建議采取以下措施:

(1)對咸寧市所有城鎮(zhèn)規(guī)劃，全面進行一次審查與論證。

(2)將全市城鎮(zhèn)的建設(shè)規(guī)劃(包括控制性詳規(guī)和修建性詳規(guī))全部歸口到咸寧市城鄉(xiāng)規(guī)劃局統(tǒng)一管理。重點中心鎮(zhèn)的控制性詳規(guī)的編制由市級財政列出專項經(jīng)費，并由市規(guī)劃主管部門統(tǒng)一承辦委托設(shè)計事項。所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)主城區(qū)的大型項目(包括工業(yè)與民用項目以及基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、服務(wù)設(shè)施)，其修建性詳規(guī)也必須歸口到市級規(guī)劃主管部門統(tǒng)一管理。

(3)在完善城鎮(zhèn)的同時，應(yīng)把規(guī)劃覆蓋到廣大農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃無縫對接。

(4)建立健全規(guī)劃實施監(jiān)管機制。對重點中心鎮(zhèn)，由市城建主管部門委派專人駐點督查，縣城建主管部門設(shè)立專門機構(gòu)跟蹤檢查與指導(dǎo)。對一般集鎮(zhèn)，由縣城建主管部門派人駐點督查。

3.強化產(chǎn)業(yè)支撐，增加城鎮(zhèn)經(jīng)濟實力。

大力發(fā)展中心鎮(zhèn)是山區(qū)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實選擇。中心鎮(zhèn)如果沒有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的支撐，即使基礎(chǔ)設(shè)施搞得再好，也起不到對區(qū)域農(nóng)村的帶動、輻射作用。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要根據(jù)區(qū)位、資源、交通和產(chǎn)業(yè)等基礎(chǔ)條件，著眼于未來產(chǎn)業(yè)競爭的需要，積極培育發(fā)展資源消耗低、帶動系數(shù)大、綜合效益好的二、三產(chǎn)業(yè)。特別是注重培育發(fā)展礦產(chǎn)資源型、商貿(mào)服務(wù)型、農(nóng)產(chǎn)品加工型、交通樞紐型、旅游觀光型等各具特色的經(jīng)濟強鎮(zhèn)。要堅持生態(tài)文明、經(jīng)濟文明和社會文明有機統(tǒng)一，努力建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)，不斷壯大中心鎮(zhèn)的經(jīng)濟實力，努力使中心鎮(zhèn)成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集聚區(qū)，以產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動城鎮(zhèn)化建設(shè)。

4.完善小城鎮(zhèn)建設(shè)資金籌集機制。

沒有資金，城鎮(zhèn)化建設(shè)也必然陷入空談局面。除了加大財政投入力度外，要樹立經(jīng)營城鎮(zhèn)的理念，建議采取以下措施:

(1)構(gòu)建多元化的投資主體結(jié)構(gòu)。城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)由政府投資、民間投資、外商投資多元主體構(gòu)成的市場化、高效益的投融資模式。投資主體具體包括地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、城鎮(zhèn)居民、個體工商戶、外商、外資企業(yè)等等。根據(jù)“誰投資、誰所有，誰經(jīng)營、誰受益”的原則，把市場機制引入小城鎮(zhèn)建設(shè)之中。

(2)運用靈活多樣的投融資方式。第一，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)的房地產(chǎn)業(yè)，一方面可以滿足進城農(nóng)民的住房需要，另一方面可以把出讓土地使用權(quán)獲得的收入用作城鎮(zhèn)化建設(shè);第二，推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用設(shè)施有償使用和有償服務(wù)制度，走企業(yè)化經(jīng)營之路，不僅可以吸收建設(shè)資金，還可以促進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步入良性循環(huán)軌道;第三，可以有償轉(zhuǎn)讓公用設(shè)施的冠名權(quán)，如街道名、路名、橋名、學校名等。

(3)加大金融的支持力度。政府應(yīng)加大金融對城鎮(zhèn)化建設(shè)的支持力度。第一，金融機構(gòu)應(yīng)放寬向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)貸款的限制，可適當安排小城鎮(zhèn)建設(shè)的中長期專項貸款;第二，可以采取靈活的貸款利率政策，銀行對鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的貸款利率應(yīng)有別于大中城市，使其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展水平及承受能力相適應(yīng);第三，可以建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)信貸擔保基金，以增強小城鎮(zhèn)獲得建設(shè)貸款的融資能力。

(4)將各項惠農(nóng)、支農(nóng)資金集中使用

自2004年以來，隨著國家財力的不斷增強，廢除農(nóng)業(yè)稅，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，實施種糧補貼等各種惠農(nóng)、支農(nóng)政策使廣大農(nóng)民感受到了黨中央的關(guān)懷。課題組在調(diào)研期間，農(nóng)民也反映，雖說國家惠農(nóng)政策使百姓受益，但目前的糧食直補、農(nóng)資綜合直補加在一起平均每畝僅有幾十元，戶均也就一二百元左右。由于生產(chǎn)資料價格增長過快，難以解決實質(zhì)問題。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也紛紛提出，能否探索將各項惠農(nóng)資金如水利資金、交通資金、扶貧資金，包括糧食直補、綜合直補、糧種補貼等涉農(nóng)項目資金，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位集中使用，統(tǒng)籌用于投資城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)，效果將會更為明顯，農(nóng)民受益將會更多、也將更有利于推動鄉(xiāng)村的社會經(jīng)濟發(fā)展。

此外，還可通過將城市維護建設(shè)稅全額用于城鎮(zhèn)建設(shè)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)向上爭資金爭項目等辦法，多方面籌措城鎮(zhèn)化建設(shè)所需資金。

5.推進征地、用地制度的改革。

在征購農(nóng)民土地過程中，政府不得與民爭利。在現(xiàn)實中，開發(fā)商若花30萬從政府手中購買土地，農(nóng)民可能只拿到2－3萬，最多10萬，多出的錢都讓政府及相關(guān)職能部門拿走了。這不僅嚴重損害了農(nóng)民的利益，也使得農(nóng)民在城鎮(zhèn)化建設(shè)征地過程中，產(chǎn)生強烈的抵觸情緒，不利于城鎮(zhèn)化建設(shè)的順利進行。

要簡化鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地的報批手續(xù)，對土地實行差異性調(diào)控，優(yōu)先保證中心鎮(zhèn)及重點建設(shè)項目的用地需要。

6.加強生態(tài)環(huán)境保護，加大管理力度。

在推進山區(qū)城鎮(zhèn)化的過程中，要按照可持續(xù)發(fā)展的要求，加大環(huán)境治理和保護的力度。有效保護和利用水資源等各種自然資源;控制污染企業(yè)的規(guī)模，減少廢物排放;采用低能耗的先進工藝和技術(shù)，提高能耗效率;推廣使用清潔能源;提高綠化、亮化、凈化、美化水平，創(chuàng)造良好的人居環(huán)境。

“城市，讓生活更美好”，是上海世博會的主題，也應(yīng)該成為山區(qū)城鎮(zhèn)化的主旨。為了使城鎮(zhèn)化能夠更好地實現(xiàn)生活的本來價值，就要以城市的規(guī)格來加強城鎮(zhèn)的市政管理，著力建立管理工作的長效機制。要建管并重，把城鎮(zhèn)管理放在與規(guī)劃、建設(shè)同等重要的位置。消除城鎮(zhèn)管理死角，抓好“門前三包”制度的落實。要加強市政管理工作執(zhí)法，在配齊、配強市政監(jiān)察隊伍，建立、健全市政監(jiān)察制度上狠抓市政工作執(zhí)法。大力開展城鄉(xiāng)清潔工程。規(guī)范臨街鋪面廣告牌的設(shè)置，加強市場臟亂差的管理，進一步美化城鎮(zhèn)環(huán)境。加強對城鎮(zhèn)居民的社會公德教育，提高群眾的文明素質(zhì)和自我管理能力。廣泛開展文明單位、文明小區(qū)的創(chuàng)建活動，豐富城鎮(zhèn)文化內(nèi)涵，提升城鎮(zhèn)文明程度。

7.加大公共設(shè)施建設(shè)，不斷提升城鎮(zhèn)綜合承載能力。

要合理確定城鎮(zhèn)的布局、功能和發(fā)展目標，統(tǒng)籌安排公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，處理好城鎮(zhèn)建設(shè)與耕地保護、地面建筑與地下設(shè)施、平面布局與立體景觀、經(jīng)濟效益與生態(tài)效益和社會效益等關(guān)系。

要構(gòu)建集行政、工業(yè)、金融、商業(yè)、醫(yī)療、教育、休閑、文娛、居住為一體的綜合城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)。特別是要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心的交通、供水、供電、通信、文化娛樂等公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快房地產(chǎn)開發(fā)、舊鎮(zhèn)改造;大力招商引資，加快現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展;不斷增強小城鎮(zhèn)的輻射力和吸引力，增強城鎮(zhèn)的集聚功能，集聚人氣，壯大規(guī)模，提高品位。

8.大力發(fā)展教育和農(nóng)民培訓(xùn)事業(yè)。

教育是推動農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚的重要動力。如崇陽縣沙坪鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)總?cè)丝?.2萬余人，鎮(zhèn)區(qū)常住人口1.6萬，其中初中、小學、幼兒園學生就達到4000余人，占鎮(zhèn)區(qū)總?cè)丝诘乃姆种粡姡€不包括農(nóng)村過來陪讀的學生家長。逐步取消各農(nóng)村教學點，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育事業(yè)，不僅可以集中有限的教育資源、提高教學水平，還可以極大地推動農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚。

要加大對農(nóng)民工教育培訓(xùn)的支出，提高農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)技能。農(nóng)民只有掌握了一技之長，才能走出農(nóng)村，來到城鎮(zhèn)，謀取生計并定居。此外，教育培訓(xùn)還可以對農(nóng)民轉(zhuǎn)變角色、提高文明素養(yǎng)進而快速融入城鎮(zhèn)起到極大的促進作用。

總而言之，城鎮(zhèn)化建設(shè)是一項涉及面非常廣的系統(tǒng)工程，是綜合性、政策性、協(xié)調(diào)性和配套性極強的社會變革工程，更是一個長期的漸進過程。要牢固樹立持久戰(zhàn)精神，立足現(xiàn)實，著眼未來，長效實施城鎮(zhèn)化建設(shè)。建議市委市政府制定相應(yīng)考核辦法，實施獎罰措施，把城鎮(zhèn)化建設(shè)完成情況作為考核城鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績和提拔任用的一項硬指標。

三、咸寧山區(qū)城鎮(zhèn)化的制度創(chuàng)新

制度創(chuàng)新是城鎮(zhèn)化的活力和源泉，是城鎮(zhèn)化的不竭動力。咸寧要加快山區(qū)城鎮(zhèn)化的建設(shè)步伐，就必須充分利用“1+8武漢城市圈”和“兩型社會”建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)所賦予的先行先試的政策優(yōu)勢，著力從制度創(chuàng)新這一層面上探索可行之路和長久之策。

1.創(chuàng)新戶籍管理、就業(yè)、社會保障制度。

建議咸寧市開展將戶籍管理制度轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度試點。按照戶籍管理的各項法律規(guī)定，以居住地登記戶口為原則，在城鄉(xiāng)全面建立健全常駐、暫駐、出生、死亡、遷出、遷入、變更更正七項戶口登記制度;逐步取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口管理制度，實現(xiàn)公民身份平等。在人口統(tǒng)計上，實行以居住地劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，以職業(yè)區(qū)分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)人口，如實反映公民的居住狀況和城鎮(zhèn)化水平;積極穩(wěn)妥地推進戶籍制度改革創(chuàng)新。

創(chuàng)新就業(yè)制度。與戶籍制度改革相配套，打破城鄉(xiāng)、地區(qū)就業(yè)壁壘，建立跨城鄉(xiāng)的統(tǒng)一勞動力市場。特別是取消一切限制農(nóng)民和外來人員到城市就業(yè)的準入政策，試行到城鎮(zhèn)就業(yè)農(nóng)民和外來人員與城鎮(zhèn)居民相對平等的就業(yè)保障政策。

將現(xiàn)有的城鎮(zhèn)居民社會保障制度延伸到小城鎮(zhèn)，包括落戶小城鎮(zhèn)的農(nóng)民。逐步建立起以養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療保險為主體，政府、企業(yè)、個人三方共同負擔的社會保障制度。制度應(yīng)覆蓋包括進城鎮(zhèn)農(nóng)民在內(nèi)的各類企事業(yè)職工和個體勞動者。只有社會保障制度改革順利進展，才能使進城農(nóng)民徹底割斷對土地的依賴關(guān)系，放下包袱進城鎮(zhèn)安居樂業(yè)。

2.推行土地流轉(zhuǎn)制度，簡化城鎮(zhèn)建設(shè)用地審批程序。

長期以來，農(nóng)民進城后導(dǎo)致房屋荒廢、宅基地閑置、耕地撂荒，造成資產(chǎn)資源的浪費。因此必須建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和交易服務(wù)平臺，促進農(nóng)民將土地經(jīng)營權(quán)、宅基地及房屋置換成城鎮(zhèn)保障和城鎮(zhèn)房屋等，實現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置的順利推進。

擴大縣級政府在城鎮(zhèn)建設(shè)用地的審批權(quán)限，如在用地計劃指標范圍內(nèi)五畝以下可直接批復(fù)，定期上報省政府土地管理部門審批。簡化城鎮(zhèn)建設(shè)用地審批程序，全力支持和服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法依規(guī)征地、用地，切實保障城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的需要。

3.嚴格生態(tài)保護政策。

生態(tài)文明是新型城鎮(zhèn)化的時代要求，人居環(huán)境是體現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平的重要標志。鼓勵節(jié)地節(jié)能節(jié)水節(jié)材，倡導(dǎo)健康、節(jié)約、環(huán)保的建設(shè)模式和生活方式。加強城鎮(zhèn)園林綠化，加強城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境和歷史文化的保護與建設(shè)，在城市擴建中，提倡組團式發(fā)展，有計劃地保留林地、草地、耕地、濕地，加強城市過境水系、周邊自然遺產(chǎn)、風景名勝區(qū)、歷史文化街區(qū)的保護和建設(shè)，彰顯“五鄉(xiāng)六業(yè)”和溫泉文化的城鎮(zhèn)特色與魅力。

4.改革公共事業(yè)投資制度。

政府對公共事業(yè)的投資不應(yīng)重城市、輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)。由于城市房價和生活費用太高，農(nóng)民很難承受，而中心鎮(zhèn)離農(nóng)民老家近，落戶安家門檻低，成為農(nóng)民進城的首選。特別是“80后”、“90后”農(nóng)民外出后，既不能在城市落戶，又不愿回農(nóng)村務(wù)農(nóng)。到城里打工，回到小城鎮(zhèn)居住和生活，既符合他們的進城愿望，也符合他們的收入水平。因此，應(yīng)在公共事業(yè)投資上向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，逐步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理和公共服務(wù)的能力。

［1］陸生.中國山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展模式［M］.北京:中國計劃出版社，1991.

［2］辭海編輯委員會.辭海(1999)［M］.上海:上海辭書出版社，1999:654.

［3］馬凱.“十一五”規(guī)劃戰(zhàn)略研究［M］.北京:北京科學技術(shù)出版社，2005:641.

［4］黃楚平.在建設(shè)鄂南經(jīng)濟強市第三次座談會上的談話.2010－10－21.

［5］中國中小城市發(fā)展報告(2010)［M］.北京:社會科學出版社，2010.

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1006－5342(2012)05－0001－03

2012－02－15

2010年湖北省思想庫課題:“湖北省咸寧山區(qū)城鎮(zhèn)化研究”項目的階段性成果。