“雙反”調(diào)查案對(duì)我國土地制度改革的啟示

徐 倩 張 寧

(1.中國社科院研究生院，北京 102488;2.中國社科院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100836)

一、土地使用權(quán)問題引發(fā)“雙反”調(diào)查案的起因

第一，在中國，具備一定條件的企業(yè)可以享有相應(yīng)的土地使用權(quán)優(yōu)惠。美國商務(wù)部認(rèn)為中國政府對(duì)企業(yè)土地使用權(quán)的優(yōu)惠構(gòu)成了對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼。在“雙反”調(diào)查過程中，美國商務(wù)部將這些優(yōu)惠措施視為政府給予企業(yè)的補(bǔ)貼，從而征收反補(bǔ)貼稅，如在針對(duì)中國出口的薄壁矩形鋼管、復(fù)合編織袋、環(huán)狀焊接碳素鋼管等多起“雙反”調(diào)查案中，美國商務(wù)部都分別認(rèn)定中國企業(yè)所獲得的土地使用權(quán)價(jià)格沒有按照市場(chǎng)機(jī)制確定，構(gòu)成補(bǔ)貼，進(jìn)而對(duì)這些企業(yè)出口的產(chǎn)品征收反補(bǔ)貼稅。

第二，中國政府對(duì)土地市場(chǎng)的干預(yù)一定程度上扭曲了土地市場(chǎng)價(jià)格。美國商務(wù)部認(rèn)定中國土地使用權(quán)沒有合理的市場(chǎng)價(jià)格，對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)，使得土地初級(jí)和二級(jí)市場(chǎng)失調(diào)并拒絕使用國內(nèi)二級(jí)土地市場(chǎng)價(jià)格來確定中國國內(nèi)價(jià)格，而是使用外部基準(zhǔn)作為計(jì)算補(bǔ)貼數(shù)額的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而給補(bǔ)貼數(shù)額的確定帶來了不公正的隱患。

第三，在工業(yè)園區(qū)土地使用權(quán)問題上，美國商務(wù)部認(rèn)為政府控制了園區(qū)內(nèi)土地使用權(quán)，所以與園區(qū)外土地使用權(quán)交易制度相比，工業(yè)園區(qū)本身便構(gòu)成一個(gè)提供財(cái)政資助的特定區(qū)域，且中國工業(yè)園區(qū)內(nèi)的土地使用權(quán)的優(yōu)惠制度構(gòu)成《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)議》中的區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)補(bǔ)貼。

第四，雖然中國政府將幾起“雙反”案合并起來，提交到WTO的爭端解決機(jī)構(gòu)中予以解決。在爭端解決過程中，中美就中國工業(yè)園區(qū)土地使用權(quán)制度是否構(gòu)成補(bǔ)貼、土地使用權(quán)價(jià)格計(jì)算的外部基準(zhǔn)問題進(jìn)行了激烈交鋒。但與美方對(duì)中國土地市場(chǎng)長篇累牘的分析相比，中方在國內(nèi)土地市場(chǎng)問題上并沒有提出很多的反駁意見，缺乏令人信服的解釋和有力證據(jù)而處于被動(dòng)局面。

二、外方利用我國土地政策提出“雙反”調(diào)查的原因分析

(一)土地供應(yīng)雙軌制

我國土地使用制度改革是在過去行政干預(yù)下的無償、無限期統(tǒng)配基礎(chǔ)上，引入市場(chǎng)機(jī)制，推動(dòng)土地資源配置從行政劃撥逐漸轉(zhuǎn)向有償供應(yīng)方式。發(fā)達(dá)國家或成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家多采用土地私有制，政府對(duì)土地市場(chǎng)的控制是間接的、區(qū)域性的。而中國則不同，一方面，城市土地國有以及政府對(duì)農(nóng)村集體土地的實(shí)際控制，使得中國政府直接控制著土地市場(chǎng)的供給，決定了全國的土地供應(yīng)總量和供應(yīng)結(jié)構(gòu)，從而對(duì)土地市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)乃至宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重要影響。盡管2002年7月1日后政府明確禁止了土地協(xié)議出讓，規(guī)定所有經(jīng)營性開發(fā)項(xiàng)目用地須經(jīng)招標(biāo)、拍賣或掛牌方式公開交易，但這種市場(chǎng)化方式尚處于初級(jí)階段，改革尚缺乏深度和廣度，無償劃撥和有償出讓二者長期并存，形成土地供應(yīng)的“雙軌制”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，城市無償劃撥國有土地給使用單位的，在增量土地供應(yīng)中約占85%，國有企業(yè)往往通過行政劃撥方式獲得，成本遠(yuǎn)低于出讓方式。

(二)土地法律制度缺陷，法規(guī)執(zhí)行力度不夠

就中國土地法律制度的現(xiàn)狀來看，農(nóng)村與城市之間在土地征收、房屋的土地使用權(quán)等方面存在明顯的不同。按照“雙反”案專家小組的裁決，如果一項(xiàng)在特定地理區(qū)域內(nèi)的土地措施，構(gòu)成一種與區(qū)域外土地措施不同的“獨(dú)特機(jī)制”，那么將有可能被認(rèn)定為區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)性補(bǔ)貼。按照目前中國的城鄉(xiāng)“二元制”土地制，相對(duì)于城市，中國農(nóng)村的土地制度可以被認(rèn)定為一種“獨(dú)特機(jī)制”，從而構(gòu)成區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)性補(bǔ)貼;反過來，相對(duì)于農(nóng)村，則可以將城市的土地制度視為是一種“獨(dú)特的機(jī)制”，從而構(gòu)成一種區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)性。同時(shí)，盡管中國的土地使用權(quán)交易市場(chǎng)正在發(fā)展，但由于財(cái)產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù)剛起步，土地交易市場(chǎng)化法律法規(guī)執(zhí)行缺乏力度，地方政府對(duì)市場(chǎng)交易亦高度參與，且國有企業(yè)大多免費(fèi)獲得土地，因此政府的土地定價(jià)并沒有基于市場(chǎng)原則，土地資源配置的非市場(chǎng)程度依然很高。

(三)招商引資政策被控補(bǔ)貼

伴隨著中國經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)立、沿海經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和出口加工區(qū)的開辟、“西部大開發(fā)”、“振興東北老工業(yè)基地”、“促進(jìn)中部崛起”等政策的相繼出臺(tái)，給我國出口產(chǎn)品在進(jìn)口國被控補(bǔ)貼留下了“口實(shí)”。盡管《土地管理法》《房地產(chǎn)管理法》等法律、法規(guī)均明確規(guī)定，對(duì)于通過土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓獲得的土地使用權(quán)必須交納土地出讓金或使用費(fèi)，但并未規(guī)定交納數(shù)額，數(shù)額的確定由地方土地及房地產(chǎn)管理部門予以確定和征收。實(shí)際上除了商業(yè)用地，工業(yè)用地在我國很多地方各級(jí)政府均可在自己的權(quán)力范圍內(nèi)減征土地使用費(fèi)，這種帶有地區(qū)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠性質(zhì)的補(bǔ)貼具有“專項(xiàng)性”特點(diǎn)，即使不屬于“禁止性補(bǔ)貼”，也會(huì)構(gòu)成“可申訴補(bǔ)貼”。例如，2004年加拿大戶外燒烤爐案中，申請(qǐng)人針對(duì)我國政府采取的八項(xiàng)優(yōu)惠措施提出了可申訴補(bǔ)貼申請(qǐng)，其中包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)的鼓勵(lì)措施、特別土地稅和土地使用費(fèi)減免，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)有些企業(yè)的經(jīng)營場(chǎng)所的土地要付長期土地使用費(fèi)而有些公司則可享有土地使用費(fèi)的減征。

(四)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家地位的悖論

過去西方國家大多認(rèn)為在中國等其認(rèn)為的非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家中，生產(chǎn)資料價(jià)格受到政府控制，很難將政府補(bǔ)貼與企業(yè)財(cái)產(chǎn)分開，因而一般只適用反傾銷法而不適用反補(bǔ)貼法。然而，2003年加拿大調(diào)整了反傾銷法中的非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政策和做法，從2004年開始對(duì)華進(jìn)口產(chǎn)品提起反傾銷調(diào)查的同時(shí)，也提起反補(bǔ)貼調(diào)查，即“雙反”調(diào)查。盡管在WTO框架下針對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家是否應(yīng)當(dāng)適用反補(bǔ)貼措施仍是一個(gè)有爭議的問題，價(jià)格決定機(jī)制是導(dǎo)致反補(bǔ)貼不適用于“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家”的主要原因。雖然中國政府對(duì)包括土地在內(nèi)的絕大多數(shù)重要生產(chǎn)資料和服務(wù)產(chǎn)品已經(jīng)放棄了價(jià)格管理和控制，但仍然存在對(duì)價(jià)格的宏觀調(diào)控。況且，世貿(mào)組織《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》并未明文規(guī)定反補(bǔ)貼措施不適用于非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家。也就是說，從WTO規(guī)則層面看，“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”并不能成為中國企業(yè)規(guī)避反補(bǔ)貼調(diào)查的保護(hù)傘。且根據(jù)美國2005年通過的《貿(mào)易權(quán)利執(zhí)行法案》的規(guī)定，反補(bǔ)貼同樣適用于來自非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國家的產(chǎn)品，這使我國出口商品隨時(shí)面臨被其他成員起訴而陷入補(bǔ)貼爭端的可能。

(五)外方的經(jīng)濟(jì)政治原因

自中國加入WTO后，隨著我國產(chǎn)品出口量的增加、貿(mào)易順差的加劇，導(dǎo)致“中國威脅論”在以美國為首的許多西方國家甚囂塵上，也是近年來外方對(duì)我發(fā)起諸多貿(mào)易保護(hù)措施的重要原因。通過采取限制性措施阻礙中國產(chǎn)品大量進(jìn)入，最大限度地保護(hù)其國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的利益，從而提升本國經(jīng)濟(jì)增長率與競(jìng)爭實(shí)力，究其根本原因?qū)崉t是西方國家出于政治考慮而采取的有利于其國內(nèi)生產(chǎn)商的貿(mào)易保護(hù)主義措施，以保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，降低失業(yè)率，從而贏得更多選民的支持。

三、“雙反”調(diào)查案對(duì)我國土地制度改革的啟示

價(jià)格改革雙軌制最初被稱作生產(chǎn)資料價(jià)格雙軌制。當(dāng)時(shí)推行價(jià)格雙軌制比現(xiàn)在的價(jià)格改革要困難得多。一是因?yàn)槲覈母锊艅倓偲鸩健⑸婕暗降慕?jīng)濟(jì)決策風(fēng)險(xiǎn)特別大;另外，關(guān)于到底搞商品經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能否解決中國的問題，改革方向是否正確，還存在很多不同的意見，如果貿(mào)然采取單軌制度，容易引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)。而如今，這種風(fēng)險(xiǎn)已基本消除，土地制度改革的時(shí)機(jī)基本成熟。由于包括土地在內(nèi)的生產(chǎn)資料大多處于上游，如果其價(jià)格沒有市場(chǎng)化，將造成整個(gè)價(jià)格體系非市場(chǎng)化。因此，近日國土資源部透露，除軍事、保障性住房、特殊用地可以繼續(xù)劃撥使用外，其它用地將實(shí)行有償使用，實(shí)現(xiàn)取消土地供應(yīng)雙軌制的最終目標(biāo)。從長遠(yuǎn)看，我國取消土地雙軌制和土地優(yōu)惠政策在方向和時(shí)機(jī)選擇上是合理的，也可有效規(guī)避國際上的“雙反”調(diào)查。

目前各地存在低價(jià)出讓土地迫切吸引外資的現(xiàn)象，根源在于地方政府對(duì)土地所擁有的事實(shí)上的產(chǎn)權(quán)，以及對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和實(shí)現(xiàn)GDP增長的迫切追求。同時(shí)，中國多級(jí)政府和交叉職能部門的行政體制，使每一級(jí)政府、每一個(gè)部門都掌握一定資源和資金以及使用辦法，進(jìn)而導(dǎo)致中央政府難以準(zhǔn)確把握各級(jí)地方政府的補(bǔ)貼行為。在制定扶持政策時(shí)，沒能參考WTO有關(guān)規(guī)則，制定出的補(bǔ)貼政策就有可能落人口實(shí)。因此中國應(yīng)當(dāng)建立部門聯(lián)席會(huì)議制度和聯(lián)合辦公制度，國土資源管理部門應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)與央行、財(cái)政部、發(fā)改委和商務(wù)部等部門的協(xié)調(diào)，制定土地政策時(shí)應(yīng)轉(zhuǎn)變思路、立足長遠(yuǎn)、多方權(quán)衡，形成合理的使用權(quán)價(jià)格，逐步使土地供應(yīng)全面市場(chǎng)化。在制定招商引資等政策時(shí)應(yīng)站在對(duì)外貿(mào)易長遠(yuǎn)、健康發(fā)展的角度，充分發(fā)揮其積極作用。外商投資企業(yè)一般擁有較先進(jìn)的技術(shù)和管理水平，如果其憑借優(yōu)勢(shì)占據(jù)了寡頭壟斷的市場(chǎng)地位，國內(nèi)企業(yè)將更難與其抗衡。因此，在招商引資的過程中要避免給予外商超國民待遇以及對(duì)其過度依賴;要加強(qiáng)調(diào)控市場(chǎng)導(dǎo)向型FDI，必要形勢(shì)下還要適當(dāng)限制過熱行業(yè)的外資進(jìn)入，避免低水平重復(fù)投資和可能引發(fā)的惡性競(jìng)爭。

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［4］周艷.對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家適用反補(bǔ)貼的法律思考——主要以美國反補(bǔ)貼法為視角［D］.北京大學(xué)，2008.