西藏特殊財稅政策在西藏產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的效應(yīng)分析

■陳愛東

一、西藏現(xiàn)有的特殊財稅政策

自1994年起，我國開始全面實行分稅制財政管理體制，西藏也于1994年起開始試行分稅制。1994年3月1日，西藏自治區(qū)人民政府批轉(zhuǎn)自治區(qū)財政廳《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的試行意見》（藏政發(fā)【1994】21號），由此西藏財政開始執(zhí)行新的 “劃分稅種、核定收支、定額補助、分級包干”的預(yù)算管理體制。同年，中央召開第三次西藏工作座談會，在確立中央對西藏實行分稅制財政管理體制的同時，明確給予西藏特殊的“稅制一致、適當(dāng)變通、從輕從簡、稅收返還、財政補助”的財稅政策，2011年中央第五次西藏工作會議決定在“十二五”期間對此特殊的政策繼續(xù)延續(xù)。歸納起來，西藏特殊的財稅政策主要體現(xiàn)在以下三個方面：

稅收政策方面。目前西藏開征了增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、土地增值稅、耕地占用稅、印花稅、資源稅、車輛購置稅等11 個稅種及教育費附加。2001年起，除關(guān)稅和進(jìn)口消費稅、增值稅外，西藏征收的其他各項稅收全部留給西藏； 其他各稅的具體管理辦法也由自治區(qū)政府?dāng)M定，報國務(wù)院批準(zhǔn)后實行，今后開征新的稅種，按全國統(tǒng)一的稅制執(zhí)行，如需變通，應(yīng)報國務(wù)院批準(zhǔn)，西藏在內(nèi)地所辦企業(yè)，其所得稅仍回西藏繳納。

財政轉(zhuǎn)移支付政策方面。為加快西藏發(fā)展，2001年中央召開第四次西藏工作座談會，確定實行“核定基數(shù)、定額遞增、專項扶持”的財政補貼政策，中央財政適當(dāng)增加對西藏的定額補助，并逐年遞增； 繼續(xù)執(zhí)行全國統(tǒng)一的轉(zhuǎn)移支付、少數(shù)民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付辦法；中央出臺的重大調(diào)價措施對西藏造成的漲價影響，繼續(xù)由國家財政給予補助。

總體而言，中央向西藏的補貼大體可分為三類：一是體制補助，即對地方在核定收入和支出基數(shù)的基礎(chǔ)上，實行定額增長補助； 二是固定專項補助，即中央對地方經(jīng)濟建設(shè)和事業(yè)發(fā)展固定的項目補助；三是臨時專項補助。中央出臺重大政策對西藏財政造成重大影響的、西藏社會經(jīng)濟發(fā)展重大措施需要財政支持的、中央均給予了專項補助，并在補助政策上給予傾斜。目前中央財政除繼續(xù)執(zhí)行1996年以來的一般性財政轉(zhuǎn)移支付制度外，從2000年起，另增加了民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度的照顧。從西藏財政廳得到的資料：1952年中央給西藏的財政補助是1046.6 萬元，到2010年，這一數(shù)字達(dá)到了近531 億元，總計3019 億元，年均增長22.4%。

二、財政政策在促進(jìn)西藏產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的正效應(yīng)

（一）中央財政的轉(zhuǎn)移支付政策促進(jìn)了西藏產(chǎn)業(yè)體系的興起

在中央特殊財政轉(zhuǎn)移支付政策的支持下，西藏自治區(qū)政府通過積極的財政政策，充分發(fā)揮了財政政策在資源配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的作用，大力進(jìn)行了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)了西藏經(jīng)濟跨越式發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，1959－2010年，西藏全社會固定資產(chǎn)投資累計完成2751 億元，年均增幅達(dá)到15%以上，其中1994－2010年，全社會固定資產(chǎn)投資累計2643 億元，年均增幅達(dá)到20%以上。60年來，1952－2010年中央對西藏的財力補助達(dá)3000 億元，年均增長22.4%。中央對西藏的直接投資超過1600 多億元，在不同時期相繼安排了43 項、62項、117 項、188 項等一大批關(guān)系西藏長遠(yuǎn)發(fā)展和人民生活的重大工程項目，相繼建成了公路、鐵路、機場、通信、能源等一批重點基礎(chǔ)設(shè)施，對口援藏省市、中央國家機關(guān)及中央企業(yè)分6 批共支援西藏經(jīng)濟社會建設(shè)項目4393 個，總投資133 億元。極大地改善了西藏的基礎(chǔ)設(shè)施和人民生產(chǎn)生活條件；中央的財政直接投資，取得了巨大的支持效應(yīng)：1951年西藏地區(qū)生產(chǎn)總值僅有1.29 億元，2010年達(dá)到了507.46 億元，按可比價格計算增長111.8 倍，年均增長8.3%。其中，自1994年以來，西藏地區(qū)生產(chǎn)總值連續(xù)18年達(dá)到兩位數(shù)增長，年均增速達(dá)12%。“十一五” 期間(2006年－2010年)，西藏地區(qū)生產(chǎn)總值先后跨上300 億元、400 億元、500 億元三大臺階。

（二）特色農(nóng)業(yè)初步形成

西藏目前初步形成了藏西北牦牛和絨山羊產(chǎn)業(yè)帶、以“一江兩河”中部流域為主的禽蛋奶菜產(chǎn)業(yè)帶和以藏東為主的林下資源產(chǎn)業(yè)帶，農(nóng)牧業(yè)區(qū)域化布局、專業(yè)化生產(chǎn)、集約化經(jīng)營、特色化發(fā)展的態(tài)勢開始呈現(xiàn)。西藏第一產(chǎn)業(yè)增加值由1959年的1.28 億元增加為2010年的68.13 億元，年均增長4.8%，糧食產(chǎn)量由1959年的18.29 萬噸增加到2010年的92 萬噸；糧食平均畝產(chǎn)量由1959年的91 公斤提高到2010年的357.4 公斤；年末牲畜存欄數(shù)由1959年的956 萬頭(只、匹)增加到2010年的2321 萬頭(只、匹)。

(三)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，第三產(chǎn)業(yè)成為了特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)

在西藏財政政策的支持下，西藏的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，第三產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)地位得到了加強，第一產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化水平得到提升，農(nóng)牧民征收顯著；第二產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)了對重點產(chǎn)業(yè)群的培育，藏藥、綠色食品加工及綠色飲料業(yè)等但構(gòu)成了西藏的新型工業(yè)化體系；第三產(chǎn)業(yè)，尤其是旅游文化業(yè)發(fā)展迅速，成為了西藏最有特色和市場的綠色產(chǎn)業(yè)，并逐步形成了“三、二、一”的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

（四）稅收優(yōu)惠政策促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)的升級

西藏的節(jié)能環(huán)保稅收政策以及鼓勵企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)高科技食品提升等優(yōu)惠政策，推動了西藏經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變。僅2011年就為納稅人減負(fù)4.7 億元，為增值稅一般納稅人辦理固定資產(chǎn)進(jìn)項稅額抵扣，充分發(fā)揮增值稅轉(zhuǎn)型改革的政策效應(yīng)，全年抵扣進(jìn)項稅款2 億多元，為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、促進(jìn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級提供了稅收政策支持和服務(wù)保障。

三、西藏財稅政策存在的產(chǎn)業(yè)支持缺陷

(一)財政政策整體目標(biāo)不明確

財政政策的一般目標(biāo)旨在為經(jīng)濟發(fā)展和穩(wěn)定增長服務(wù)，為公平分配和提高效率服務(wù)。財政政策是宏觀調(diào)控的重要手段，也是履行政府職能的基本工具。首屆諾獎得主丁伯根在其《經(jīng)濟與政策：原理與設(shè)計》一書中指出：政策目標(biāo)的設(shè)定取決于政策目的，財政政策目的可分為直接目的和最終目的。因此，就促進(jìn)西藏特色產(chǎn)業(yè)來說，西藏財政政策的目標(biāo)必須服從西藏政府的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和西藏建立“生態(tài)西藏、小康西藏、和諧西藏”的最終目標(biāo)。筆者查閱了西藏自治區(qū)財政廳近年來的財政收支報告，盡管西藏財政在促進(jìn)農(nóng)業(yè)、改善民生等方面做了許多工作，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，投資巨大，財政政策比較散亂，中心不明確的問題也很突出，沒有根據(jù)西藏自治區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，基于科學(xué)合理利用資源和保護(hù)生態(tài)的目的，與時俱進(jìn)地規(guī)劃出臺系統(tǒng)性的財政支持政策。

（二）財政政策體系不健全

西藏現(xiàn)有的財政支持特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策體系，相對發(fā)達(dá)國家和我國其他地區(qū)而言，還非常零散，缺乏完整體系，支持手段缺乏創(chuàng)新，比較依賴于單純的財政直接投資、財政補貼和稅收優(yōu)惠政策，對其他財政政策手段，沒有充分發(fā)揮財政在價格、消費、投融資、人才、市場準(zhǔn)入、政府采購、示范應(yīng)用、財政貼息、政策性貸款以及國債項目等財政政策手段方面的作用。沒有建立西藏統(tǒng)一的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，沒有建立長期、穩(wěn)定的財政支持機制。

(三)財政支出的績效還需要提高

西藏還沒有建立財政支出的有效考核評價機制，財政支出資金存在比較嚴(yán)重的浪費現(xiàn)象，對此，筆者在西藏堆龍德慶縣進(jìn)行調(diào)查的時候，體會較大，堆龍德慶縣做了許多特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的建設(shè)規(guī)劃項目，真正最后產(chǎn)生效益的非常少，不少項目存在匆忙論證，管理不能到位，實施效果差。在植樹造林、排污、節(jié)能設(shè)施購置等諸多方面，都存在重視投入，忽視結(jié)果的現(xiàn)象。

（四）對農(nóng)業(yè)的支出政策取向需要改進(jìn)、支出結(jié)構(gòu)需要優(yōu)化

財政支農(nóng)的政策取向應(yīng)是逐步提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟自我發(fā)展的活力和競爭力，穩(wěn)步推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，有步驟分階段地推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。盡管西藏政府非常重視對西藏農(nóng)業(yè)的投入，2010年全區(qū)財政支農(nóng)支出達(dá)到880974 萬元，剔除不可比因素，同口徑比 上年 增 加 153874 萬 元，增 長21.16%，但是從支農(nóng)政策取向看，還是體現(xiàn)不出普惠原則，從結(jié)構(gòu)看，還不合理，對特色農(nóng)業(yè)的支持力度不夠。筆者統(tǒng)計了西藏的農(nóng)業(yè)支出構(gòu)成，僅糧食直補、農(nóng)機購置補貼、良種補貼、牲畜出欄補貼等各項直接補貼224000 萬元，占了近30%，差不多每個農(nóng)牧民都受益1800 元，而對各個地區(qū)重要的特色農(nóng)牧業(yè)基地的支持，卻比較少，沒有很好體現(xiàn)支持發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的目的。不可否認(rèn)，支持傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)，可以普遍增加農(nóng)牧民收入、穩(wěn)定西藏的第一產(chǎn)業(yè)，但是西藏第一產(chǎn)業(yè)要真正實現(xiàn)現(xiàn)代化，提高農(nóng)業(yè)的附加值，實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，必須大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，支持西藏各個地區(qū)因地制宜發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，建立產(chǎn)業(yè)群。如西藏日喀則地區(qū)的白朗縣，財政重點支持特色蔬菜產(chǎn)業(yè)，形成了特色蔬菜產(chǎn)業(yè)鏈，農(nóng)牧民人均直接增加收入數(shù)千元。

（五）財政轉(zhuǎn)移支付制度沒有體現(xiàn)扶持地方特色產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)

政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度是解決中央與地方財政縱向不平衡和地區(qū)間財政橫向不平衡的矛盾、規(guī)范中央與地方財政關(guān)系的有效途徑，中央對西藏的財政補助，主要為三類：體制補助，固定專項補助，臨時專項補助。西藏大力發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)是中央工作會議的精神，中央應(yīng)該設(shè)立專門支持西藏特色產(chǎn)業(yè)的專項補助，但目前的轉(zhuǎn)移支付制度沒有以此作為專項補助目標(biāo)。西藏自治區(qū)與縣財政之間的轉(zhuǎn)移支付制度也沒有建立系統(tǒng)性的以優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)業(yè)的發(fā)展為目標(biāo)的專項補助制度，上級對下級的特色產(chǎn)業(yè)的補助，還是以申報項目為基礎(chǔ)，隨機性過大。

（六）財政支特色持產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的規(guī)模需要提高，投入方式需要豐富

2010年西藏財政直接用于特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的資金是5 億元，盡管投資在逐步提高，但用于西藏特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)比較多，都還處于起步或正在成長的階段，急需要財政的大力扶持，加之西藏地域廣闊，每個地區(qū)都要自己的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，因此，相對西藏目前687 億元的總財力，完全可以再提高特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的規(guī)模；在投入方式上，基本上依賴政府財政的單一投資，沒有建立以貼息、擔(dān)保、參股和風(fēng)險投資為主的財政產(chǎn)業(yè)性資金投入機制； 在投資期限上，也沒有長期規(guī)劃性。

（七）用于農(nóng)業(yè)抵抗風(fēng)險方面的財政支出比較薄弱

西藏農(nóng)業(yè)的發(fā)展受許多客觀因素的制約，旱澇保收面積占播種面積比重僅為36%，機電灌溉面積占有效灌溉面積比重只有3.8%，在西藏牧區(qū)也經(jīng)常出現(xiàn)缺水等現(xiàn)象。從西藏2010年財政支農(nóng)明細(xì)情況看，用于防汛抗旱資金3212 萬元、小型農(nóng)田水利建設(shè)資金20772 萬元，占西藏當(dāng)年財政支農(nóng)資金88 億的比例非常低，不到3%，而西藏農(nóng)牧漁業(yè)的發(fā)展，迫切要求政府增加小型農(nóng)田水利建設(shè)等公共產(chǎn)品及服務(wù)，以提高旱澇保收面積占播種面積的比重。

（八）稅收優(yōu)惠形式單一、缺乏產(chǎn)業(yè)獎勵的長期性

西藏目前的稅收優(yōu)惠政策，主要體現(xiàn)在所得稅和營業(yè)稅上，稅收優(yōu)惠側(cè)重在所得稅，這不僅體現(xiàn)在政策條款的數(shù)量上，更體現(xiàn)在享受優(yōu)惠的稅額上，這與西藏目前稅收收入的稅種來源結(jié)構(gòu)不一致，西藏第一大稅收是營業(yè)稅，約12 億元，占當(dāng)年稅收收入的45%。企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠形式主要是通過稅收減免、優(yōu)惠稅率等稅額式直接優(yōu)惠，而國際通行的投資抵免、加速折舊等往往被用來鼓勵科技費用的投入的間接優(yōu)惠政策基本上沒有采用，極不利于鼓勵企業(yè)做大做強。

在技術(shù)方面的稅收優(yōu)惠也存在很多的問題，優(yōu)惠政策缺乏統(tǒng)籌和長遠(yuǎn)考慮，目標(biāo)不明確、特色產(chǎn)業(yè)針對性不強，對不同產(chǎn)業(yè)處于不同發(fā)展周期沒有與時俱進(jìn)地給出不同的稅收優(yōu)惠政策，不利于促進(jìn)人才資本投資、高附加值產(chǎn)業(yè)的研發(fā)投資和新興產(chǎn)業(yè)投資等，一些非鼓勵的產(chǎn)業(yè)照樣能得到稅收優(yōu)惠，而西藏鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)卻并不能獲得額外的稅收優(yōu)惠。另外，規(guī)定納稅人可享受的眾多稅收優(yōu)惠政策，都沒有規(guī)定納稅人最低經(jīng)營期限，這容易使部分納稅人在實際的稅務(wù)籌劃操作中，充分利用這方面無相關(guān)稅法規(guī)定的漏洞來享受優(yōu)惠政策。由于所得稅稅收優(yōu)惠，主要是對有盈利企業(yè)，對沒有應(yīng)納所得額的新成立企業(yè)和中小企業(yè)作用不大，這也不利于西藏特色產(chǎn)業(yè)的培育。

四、結(jié)語

西藏財政剛剛迎來了它60年的光榮歷程，回顧西藏財政發(fā)展歷史，可以說它經(jīng)歷了三個非常重要的階段：一是1959年到1965年的供給型財政；二是1965年到2005年的建設(shè)型財政；三是2005年至今的公共型財政。西藏財政工作在中央財政的特殊關(guān)懷和大力支持下，在自治區(qū)黨委、政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，一方面大力進(jìn)行財政管理體制的轉(zhuǎn)變，履行公共財政的基本職能，以民生為重，完成了“一要吃飯、二要建設(shè)、三要科學(xué)發(fā)展” 的三位一體的巨大轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)能力大幅提高，基本滿足了西藏人民對公共服務(wù)及公共產(chǎn)品的需求并逐步使其均等化；另一方面，適應(yīng)西藏跨越式發(fā)展和經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的要求，積極發(fā)揮財政政策對西藏經(jīng)濟增長的拉動作用，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，促進(jìn)西藏產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，按照中央五次西藏會議的精神，推動各地區(qū)培育有西藏特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和大力實施“一產(chǎn)上水平、二產(chǎn)抓重點、三產(chǎn)大發(fā)展”的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，較大提高了西藏的核心競爭力和自我發(fā)展能力。今后要建立西藏公共財政政策體系、擴大財政資金的使用效果、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、完善稅收優(yōu)惠政策，進(jìn)一步為建設(shè)團(tuán)結(jié)、民主、富裕、文明、和諧的社會主義新西藏提供強有力的財力支撐，為西藏經(jīng)濟社會跨越式發(fā)展和長治久安作貢獻(xiàn)。★