農村醫療衛生服務體系建設中的財政支持分析

■陳曉汝

農村醫療衛生服務體系建設中的財政支持分析

■陳曉汝

自古以來，中國都是一個扎根于農業的國家，要實現經濟的飛速發展，必須要有發達的農業作為強大的支撐。作為“三農”問題要素之一，農民是農村發展中最活躍的因素，農民健康狀況亦因此成為備受眾人矚目的焦點，國家對此也一直給予了高度重視。

醫療衛生服務建設是構建和諧社會的重要內容。我國現行的醫療體制仍然存在明顯的不公平現象，尤其是農村醫療衛生服務領域的不公平，已經成為社會各界矚目的焦點問題。經費短缺和體制缺陷嚴重制約著我國農村醫療衛生事業的發展，對農民健康狀況和生活環境條件具有極大的負面影響，不利于提高農村勞動生產率，阻礙農村經濟增長。經過深入的理論研究和實地考察，筆者認為政府的財政投入是農村醫療衛生服務體系建設中的重要因素。

一、農村醫療衛生的現狀及問題

上個世紀50年代以來，中國在農村醫療衛生服務事業領域取得了舉世矚目的成就，通過建立農村三級醫療預防保健網、組建鄉村醫療服務隊伍、建立合作醫療制度等舉措，在70年代末成功地達到了高達85%的農村人口醫療保障覆蓋率。然而隨著改革開放的到來，原有的農村醫療衛生服務網絡在計劃經濟向市場經濟轉型的進程中由于過度的市場化而逐漸崩析，財政投入的減少、政府職能在農村醫療衛生服務中的嚴重缺位更是使農村醫療衛生保障的建設陷入了困境。盡管從90年代起政府開始致力于恢復農村合作醫療制度，但收效甚微。即使是在恢復的高峰期，合作醫療的覆蓋率占全國行政村的比例也僅有17%，農村居民參與者僅占農村全部人口的9.6%。

隨著經濟的快速增長以及社會對農村醫療衛生關注度的提高，國家對農村醫療衛生體制的改革不斷深化，加大了財政投入，農村醫療衛生環境條件已經得到顯著的改善。在黨中央、國務院的領導下，全國各地已初步建立起醫療衛生體系框架，作為醫療衛生服務的基礎平臺和直接為農民服務的機構，與新農合體系相互配合、相互促進，共同組成了保障農民健康的有機組成部分。

但在現階段，我國農村醫療衛生事業仍然存在許多問題，主要包括：

（一）政府在醫療衛生領域的整體財政投入不足，個人醫療負擔加重，生活水平下降

工業化進程的推進及經濟的發展使得我國的人口老齡化問題日益嚴重。人口不斷增長的同時死亡率也在下降，人口基數不斷擴大，對醫療衛生服務的需求也日益增長。然而政府在醫療衛生領域的財政支出并沒有呈現出相應的增長趨勢。

醫療衛生服務需求不斷增長的同時政府投入下降所帶來的結果，就是個人在醫療衛生方面的支出不斷增加。1980年個人衛生支出為30.35億元，僅占衛生總費用的21.2%，1990年該比例上升為35.7%，而到了2000年，個人衛生支出占衛生總費用的比例高達59%，超過了半數，個人成為醫療衛生服務最重要的支付者。個人負擔的醫療費用不斷增加，就意味著用于其他生活支出的可支配收入不斷減少，這在一定程度上限制了人們生活水平的提高。

（二）醫療衛生資源在城鄉間的配置比例嚴重失調

城鄉資源配置比例失調是我國經濟發展中一個突出的問題，在醫療衛生領域也不例外。作為一個農業大國，我國農村人口占全國總人口比例的絕大多數，農村所擁有的醫療衛生資源卻遠遠不及城市。2000年農村人口約為80379萬人，占全國總人口的63.91%，而農村衛生總費用為1527.80億元，全國衛生總費用為4586.63億元，所占比例僅為33.30%。2005年，全國共有萬元以上醫療衛生設備1552472臺，其中鄉鎮衛生院168569臺，占全國總數的10.08%?？梢钥闯?，城鄉醫療衛生資源配置的比例極其不平衡，農村居民醫療需求得不到滿足，這也是農村醫療衛生服務體系建設進程的阻力之一。

二、財政支持農村醫療衛生體系建設的理論依據

財政在農村醫療衛生服務體系建設中起著基礎性和決定性的作用。作為開展救助工作、培訓醫療人員、設立醫療機構的主要資金來源和保證，政府的財政支持在理論上也具備了其存在的合理性和支持論據。

首先，農村醫療衛生的“公共產品”性質是政府投入資金提供服務的根本依據。從理論上講，在完全競爭市場中，市場能夠通過價格等機制自發地對資源進行合理配置，達到“帕累托最優”的狀態。但在現實中，完全競爭的市場是不存在的。信息不對稱、外部性等問題使得以私人利益最大化為原則的市場無法對資源進行有效配置，此時存在“市場失靈”。農村衛生領域的商品具有很強的非競爭性和非排他性，醫療領域中也存在著具有很強外部性的活動和道德風險等問題，農村醫療衛生服務就是一個存在“市場失靈”的領域。而政府干預是糾正“市場失靈”的最主要手段。公共財政理論和公共產品理論認為，政府應在市場無法有效配置資源的領域承擔起提供公共產品的責任。通過財政支出為農村醫療衛生提供可靠的保障，這有利于充分發揮財政資源配置職能，改善農村居民的衛生條件和生活環境。

其次，農村醫療衛生服務存在“帕累托改善”的可能性?！芭晾弁懈纳啤笔侵父纳埔徊糠秩烁＠耐瑫r并沒有使另一部分人的福利狀況變壞。由于醫療衛生資源在城鎮與鄉村之間的配置比例嚴重不協調，占少數的城鎮人口擁有大量的資源，醫療衛生服務在城鎮出現供過于求、資源閑置的現象；而人口占大多數的農村卻由于醫療衛生設備匱乏、醫護人員欠缺、衛生條件惡劣，醫療衛生資源供給遠遠不能滿足農民的需求。將財政投入由城市轉向農村能夠提高醫療衛生資源利用的邊際效率，從而達到優化資源配置和增加社會總福利。此外，近年來我國城鄉居民收入差距不斷擴大，農村居民的收入增長水平卻大大低于城鎮居民的收入增長水平。2001年到2004年，農村人均年收入分別為2366.4 元 、2476.0 元 、2700.0 元 和2936.0元，而城鎮居民人均年收入分別為 6792.0元、7703.0元、8472.3元和9422.0元，差距最大時城鎮人均年收入可以達到農村人均年收入的3.2倍，而城鄉居民的個人衛生支出卻大體相當，這意味著農村居民承擔了更多的醫療衛生負擔，更需要財政資金的支持。

三、農村醫療衛生服務的財政支持情況及主要問題

在經濟體制轉型和改革開放的過程中，由于市場化的沖擊和影響，政府在提供醫療衛生等公共產品方面的職能萎縮，原本的計劃經濟醫療衛生體制逐漸轉變為市場經濟醫療衛生體制。醫療衛生本身具有典型的公共產品特征，這樣的轉變不可避免地產生了一系列的矛盾和問題。尤其是在農村醫療衛生服務領域，政府財政支持的缺位為農村醫療衛生服務建設的融資帶來了不小阻力。

（一）政府投入農村醫療衛生服務的財政支出不足

從1980年到2005年的20年間，我國衛生總費用支出數量急劇增長，然而這其中政府投入的財政資金比例逐年下降，個人衛生支出占衛生總費用的比例越來越高，并最終超過了政府投入和社會支出，成為醫療衛生服務的主要資金來源。財政在醫療衛生方面投入的減縮直接導致了能用于農村醫療衛生服務建設的資金減少。從絕對量上看，1991~2002年，農村衛生總費用僅增長了2.96倍；從相對量看，農村衛生總費用中政府投入的比例由1991年的12.54%下降到了2002年的6.23%。政府作為公共產品的提供者，卻沒能很好地履行其服務人民的職能。除了財政投入總量的減少，城鄉資源分配不均、各級政府將財政資源優先用于其他用途、中央政府的無經費式指令等也是導致基層政府對農村醫療衛生的直接投入不足的影響因素。

（二）農村醫療衛生財政投入結構不合理

財政資金投入農村醫療衛生的用途主要有三方面：第一，農村醫療衛生基本補助經費，主要用于農村疾病預防及治療，以政府財政預算的形式向各類醫療機構和衛生機構提供；第二，農村醫療衛生專項補助經費，指各級財政部門對農村醫療衛生服務建設的投資補助和其他專項補助，主要包括設備購置、房屋設備維修、社會醫療欠費等撥款；第三，農村醫療衛生其他撥款，是針對農村醫療衛生的重點問題，由政府主管部門進行集資和資助的專項撥款，包括農村計劃生育費用、農村醫療衛生行政管理費用等。

從近年來的統計數據上看，農村醫療衛生基本補助經費主要用于醫療機構支出，并且其中大多數為醫務人員的工資支出，而投向衛生機構的財政資金則一再減少。例如，2000年農村醫療衛生基本補助經費為86.31億元，其中農村醫療機構補助經費為67.98億元，農村衛生機構補助經費僅為18.33億元。衛生機構的財政資金支持有限，直接影響了農村公共衛生條件的改善，不利于疾病的預防。就醫療衛生支出的用途結構來看，財政資金多用于醫護人員工資支出而非硬件建設，農民直接受益的程度下降。此外，農村醫療衛生專項補助經費和其他撥款也在不斷下降。

四、財政支持農村醫療衛生事業的政策建議

針對農村醫療衛生體系建設進程中財政支持遇到的實際問題和阻礙因素，綜合考慮理論依據和現實可能性，本文擬從以下幾個方面提出完善農村醫療衛生服務體系的政策建議：

（一）完善農村醫療衛生事業的財政保障機制，進一步加大財政投入力度

增加財政對農村醫療衛生事業的支持，可以從兩個方面進行。

1、加大財政對整個醫療衛生事業的財政資金投入總量。雖然政府對醫療衛生事業的重視已經大大加強，在該領域的資金投入也在逐年增加。但目前財政對醫療衛生事業的總體支持水平還遠遠跟不上我國的經濟發展速度，與財政支出的增長不成比例。應更進一步地增強財政的支持力度，將衛生支出納入政府支出預算中，切實保障醫療衛生基本經費和撥款落到實處。

2、將財政投入的重點由城市轉向農村，尤其是向貧困地區傾斜。城鄉醫療衛生資源配置比例嚴重失衡導致醫療衛生服務在城鎮供過于求，而在農村地區供不應求。城鎮醫療衛生事業的財政投入邊際效益遞減，使整個醫療衛生服務事業存在著“帕累托改善”的可能性。財政資金投向農村尤其是貧困地區的轉移，不僅能夠優化醫療衛生資源配置，確保貧困人口能夠享受基本的醫療衛生保障，提高資金使用效率，還能增加社會總福利。

（二）優化財政在農村醫療衛生事業中的投入結構

1、資金投入重心應由醫療領域向衛生預防領域轉移。在我國的艾滋病病例中，大部分患者都是由于沒有預防意識或者沒有做好預防措施而感染上艾滋病，而一旦患病，治愈的難度大大增加。由此可見，疾病的預防比治療更為重要。根據世界銀行提供的數據，同樣的資金投入到預防領域比投入到治療領域能產生更大的效益。政府有必要加大在衛生環境改善及傳染病預防宣傳方面的投入。

2、資金主要用途應由人員工資支出轉向設備更新購置。目前財政資金在農村醫療衛生事業中主要還是用于養人而非提高服務的軟硬件水平。這樣的支出結構沒有將資金使用的目標落到實處。一些鄉鎮醫院的技術和服務水平已經越來越不能適應農村醫療衛生需求，服務農民的質量和能力得不到保障，逐漸陷入“癱瘓”狀態。

3、投入對象應由醫療衛生服務的提供者向消費者（即農民）轉移。長期以來財政對醫療衛生服務的補貼主要集中在醫療衛生機構等服務的提供方，這是針對過去農村“缺醫少藥”的現象所建立起來的補貼機制。如今農村醫療衛生面臨的主要問題已經不再是產品和服務供給的短缺，而是農民收入增長水平緩慢，難以支付購買醫療衛生服務的費用，“因病返貧”的現象屢見不鮮。將資金補貼給醫療衛生機構，并不能使農民直接從財政支持中受益，因而醫療衛生需求仍然得不到保障。

（三）建立和完善財政資金的運行機制

轉變政府資金支付的方式，摒棄過去單純的直接支付方式，對于需要投入資金的項目進行成本──效益分析，以此確定財政撥款的規模和方向。根據具體的項目確定績效考評指標，制定考核標準，對項目的實施效果進行跟蹤考評，是提高財政資金在農村醫療衛生領域使用效率的重要方式。

（本文系中南財經政法大學“明理杯”大學生優秀科研成果激勵計劃項目）

中南財經政法大學財稅學院）