對政府預決算公開的幾點看法

■李昌國

對政府預決算公開的幾點看法

■李昌國

按照國務院的部署和要求，各級財政部門和有關部門采取各種措施規范和改進財政預決算公開工作，充分表明我國的財政民主化程度正在提高，社會公眾有序參政議政的權利得到落實。盡管近年來我國中央政府和地方政府在預算公開的范圍和內容上大有進步，但是由于理念認知偏差、意識形態剛性、政府部門和利益集團的沖突等原因，預算公開還存在一些不盡如人意的地方，離公眾的期望與要求仍有差距。

一、當前預算公開中存在的問題

（一）預算公開的內容過于粗糙

從這幾年各級政府及其部門公布的預算情況來看，政府在這方面作出了積極的努力，希望推進政務公開、預算公開。但從公布的內容、范圍、細節等方面來看，又讓人不得不產生避重就輕、避實就虛的懷疑。這是因為，所有公開的預算，無一不是“大類”預算、籠統預算、原則性預算，都沒有像國外的預算公開一樣，細化到具體項目和具體支出用途，更沒有就公眾關心的問題作出正面公開和回答。就財政部公布的2011年部門預算來看，從表面看，將去年的支出預算數和執行數、今年預算數、今年預算數與去年執行數的增減對比等都列了出來，似乎是一目了然了。但是，仔細觀察不難發現，這些數據都很籠統、很原則，無法讓人看到這些數據的內在構成和狀態，不知道哪些錢是必須花的，哪些錢是可以節約的，哪些屬于正常開支范圍，哪些又屬于必須在以后的預算安排中剔除的。總體而言，這樣的公開很難說完全滿足了公眾的要求，很難說真正實現公眾監督的目的。

（二）預算公開的項目不夠全面

盡管國務院正式決定2011年6月公布中央本級“三公”（公款吃喝、公款出國、公車消費）經費支出，但就很多地方政府及其組成部門來說，對于公眾最感興趣的“三公”費用至今沒有明確公開。這種選擇性公開離真正意義上的預算公開還有一定的差距。現在政府難以公開“三公”支出，可能與相關基礎性工作不到位有關。目前的財政預算科目沒有這一項，因此也就細化不到每一項的支出，這就需要進一步細化預算科目，進一步明確預算支出的分項統計工作，爭取實現對行政成本的單列，從而加強行政成本控制。這在技術上并不難實現，更多的是需要相關部門和官員主觀理念上的轉變。

（三）預算公開的易懂程度不足

上級部門要求政府預算公開，輿論、公眾希望政府預算公開，其真正的目的，是讓全社會更直觀、更精確地了解相關部門的財政狀況，并對該部門收支是否平衡，用度是否合理，資金投放有無問題，做到心中有數，從而更好地行使監督權利。這就需要在預算公開的過程中保證內容的易懂程度，用通俗明了的語言、形式，讓查閱者一目了然地看懂政府預算。以預算收入為例，預算收入是對可能收入的一個測算和預估，在預算編制過程中，相關部門應該進行過嚴格的測算。在對收入做說明的時候，應該結合宏觀經濟等各方面做出詳盡說明，透露盡可能多的信息，明確市場主體和投資者的預期。如果看不懂，參與和監督也就無從談起，這樣從客觀效果上來說，預算公開并沒有達到公開的目的。很多人都認為：預算有其專業性，涉及異常復雜繁瑣的賬目和高妙深奧的專業問題，普通民眾看不懂預算報告，是再自然不過之事。但預算并不是高科技，要讓民眾看懂并不是十分困難的事情，以前缺乏對預算公開方法的研究，如果能委托一些專家，認真研究預算公開的技術問題，用通俗易懂的方式把預算問題表達清楚，這不難做到。如果民眾看不懂，或者看懂了以后仍有疑問，能便捷地找到相關部門和人員，得到及時、認真的解答，這應該能做到。關鍵看是否有這個決心，是否真的愿意接受民眾的監督。

（四）預算公開的互動性不強

在每一年預算公開之后，都會出現公眾和媒體質疑個別部門住房保障支出、行政支出的聲音。公眾對預算公開的關注和質疑，正是體現了公民民主參與、民主監督的積極性，這種公民監督能在多大程度上影響政府財政及預算，是公民參與預算監督有效性的重要體現。因此，政府預算公開應該是一個互動、連續的過程，公開只是一個步驟，公開了之后，公眾可以質疑、可以批評，相關政府部門應積極作出回應，畢竟公開不是目的，公開只是為了更好地實現預算過程中的公眾參與和公眾監督。

二、加強預決算公開的幾點建議

從目前財政預決算公開的情況看，一些地方政府和部門公開的步伐較為遲緩、公開的項目不夠細化、內容還不夠完整。筆者認為，要做好政府預決算（尤其是“三公”經費）的公開，還要做好以下工作。

（一）在公開的形式、內容上下工夫，在管理模式、管理水平上做工作

實行政府預決算公開是 《預算法》所規定的，是一個原則性問題。《預算法》第二條、第五條、第十三條等都規定，國家實行一級政府一級預算，設立“五級預算”的預算管理模式以及預算編制的組成形式。“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會監督本級總預算的執行；審查和批準本級預算的調整方案；審查和批準本級政府決算（以下簡稱“本級決算”）；撤銷本級政府和下一級人民代表大會及其常務委員會關于預算、決算的不適當的決定、命令和決議”。在此基礎上，各級財政部門才能“強化預算執行，嚴格預算監督”，為財政預算公開奠定堅實基礎。只有實行陽光預算，才能提升政府公信力。另外，預決算在報送權力機關本級人大審查和批準前應實行公開，自覺接受監督。首先對內公開接受單位內部監督，其次對外公開接受社會各界監督，全面了解社會各界對財政預決算公開的反映，更好地接受社會公眾的監督。

（二）在公開的時效性上做文章

認真貫徹執行《預算法》，依法做好財政年度預決算和半年執行情況的公開，每年向人代會作財政預決算報告，提請人代會審查。每半年向人大常委會報告預算執行情況，接受人大監督。年度預算具體執行情況在規定具體時間和一定范圍內公開，而且通過財政信息形式上報人大和黨政領導機關。規范財政資金撥付程序，嚴格執行人大通過的預算，嚴格按程序審批，自覺接受人大、審計以及全社會的監督。要做好預決算和行政經費的公開，在細化預算工作的同時，財政部門還要加強與有關部門的協調配合，不斷增強財政預決算公開工作的主動性和時效性，使公眾及時了解財政資金在解決社會問題，尤其是民生工程上是如何配置和使用的，明確國家的政策取向，也為政府接受公眾監督創造條件。

（三）從制度入手不斷加強財政收支管理建設

要建立“三公”經費的預算、使用、監督、審計和公示制度，進一步提高財政資金使用效益，增強財政的保障力，認真解決收入增長有限和支出需求擴張性的矛盾，切實改變“重收入、輕支出，重分配、輕管理，重投入、輕績效”的觀念。一是要加大預算編審力度，嚴格執行財政支出預算。要大力推進部門預算的公開，本級部門預算編制范圍擴大到所有一級預算單位，預算編制的指導思想、遵守原則、編制程序、標準定額等都應以正式文件向預算編制單位公開。編制的部門預算全部提交人代會審議，按照人大批復的預算，各業務部門及時向單位批復部門預算。二是加強預算單位財務管理，嚴格控制超計劃、超標準支出的項目，特別是“三公”經費支出。不僅要強化職能部門的監管，而且要強化主管部門的監管，同時還要強化單位內部監管。三是加強預算外資金的管理，按照《國務院關于加強預算外資金管理的決定》，財政部門要嚴格按照“控制規模、限定投向、健全制度、加強監督”的原則，加強財政周轉金管理。各部門、各單位未經財政部門批準，不得擅自將財政撥款轉為有償使用，更不得設置賬外賬和“小金庫”，執行“收支脫鉤，政府統籌，綜合預算”的方式。四是嚴格建設項目（尤其是專項資金）的計劃管理、工程項目申報、預決算的審定，調整專項資金支出結構。專項資金項目要按申請計劃推進，按時完成建設（或試驗）任務，達到申請報告中預期的各項經濟技術指標。同時，由項目申請單位會同項目承擔單位、財政部門及其他相關部門開展項目竣工驗收，對項目進行專項評價，并組織開展工程結算與財務結算相關工作。項目單位要按期準備好專項資金使用全程項目進展、資金使用、項目驗收、項目評價材料，接受專項資金審批部門、財政部門、審計部門等部門的檢查，保證資金專款專用，加強對各類專項工程（預）決算的監督檢查。

（本欄目責任編輯：尹情）

《政務公開與財政監督》專欄聯辦單位：湖北省財政與編制政務公開工作領導小組辦公室

安徽省宿州市埇橋區財政監督局）