完善高校政府采購預算管理初探

■湯紅霞

完善高校政府采購預算管理初探

■湯紅霞

國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)明確要求加強經(jīng)費管理，“建立科學化精細化預算管理機制，科學編制預算，提高預算執(zhí)行效率。設立高等教育撥款咨詢委員會，增強經(jīng)費分配的科學性。”財政科學化、精細化管理的基本要求和《政府采購法》也都提出了要加強政府采購預算管理。如今高校政府采購預算是實施政府采購的前提和基礎，同時也決定著高校資產(chǎn)配置的品種和數(shù)量，資金使用是否合理，是學校財力、物力等教育資源合理配置的關鍵環(huán)節(jié)。然而，目前高校政府采購預算管理還存在預算管理體系不順、編制質量不高、監(jiān)管不力等問題。筆者在此就工作中遇到的問題，探索完善高校政府采購預算管理的有效對策。

一、理順管理體系，完善高校政府采購預算管理機制

（一）組建預算管理領導小組健全管理機制

高等學校是兼有教育性和學術性的社會組織，既是學術機構，又是事業(yè)單位，為了完善高校政府采購預算管理工作的開展，可以依靠行政管理與學術管理統(tǒng)一的優(yōu)勢，由院分管副院長領導，相關部門包括、財務、教務、人事、資產(chǎn)、院辦、各院（系）所（中心）等領導和專業(yè)技術人員組成預算管理領導小組，形成科研、教學、財務、人事、行政、資產(chǎn)、紀監(jiān)審聯(lián)席會制度加強預算（包括政府采購預算），通過建立健全預算管理、政府采購及有關監(jiān)督管理制度，合理分工、各司其職，責任到人，強化監(jiān)管，形成“資產(chǎn)管理解決該不該買，預算管理解決能不能買，政府采購解決怎么買，國庫集中支付解決買了怎么支付”的工作機制。如：明確高校財務部門按照《政府采購法》第三十三條規(guī)定“依法承擔著政府采購預算編制及執(zhí)行管理權，即負責編制、審核政府采購預算和計劃、監(jiān)督政府采購預算執(zhí)行、審核支付采購資金的管理權責”。每年統(tǒng)一組織、下達、部署、協(xié)商溝通預算編制工作，督促各相關部門合理、科學編制各類預算。要建立健全政府采購預算編行分離管理制度，實行“編行分離”、“采管分開”的管理體制，細化政府采購項目，科學編制政府采購預算，硬化預算約束，確保政府采購按批準的預算實施，并進行嚴格監(jiān)管。

（二）加強宣傳和業(yè)務培訓提高預算編制的意識及重要性認識

實現(xiàn)政府采購預算編制的規(guī)范化。編制單位政府采購預算是一項細致、復雜、政策性很強的工作，高校要組織政府采購政策、規(guī)章制度等的學習、宣傳、教育，提高政府采購預算編制的意識及重要性認識。倡導一種依法采購、嚴肅預算剛性要求的科學理念，防止政府采購中尋租行為的發(fā)生，堅持按章辦事，有法必依，違法必究。在單位政府采購預算編制前，要加強有關業(yè)務和技能培訓，組織各有關業(yè)務部門責任人，熟悉政府采購目錄，正確領會編制預算的有關要求，了解政府采購預算編制的范圍、申報審批程序等，高質量地完成高校政府采購預算的編制工作。

（三）明確政府采購預算編制的原則和要求提高預算編制質量

第一，以國家的有關方針、政策、法規(guī)為主要依據(jù)。貫徹科學性、政策性、全面性、透明性四項要求，從公平、公開、公正及效益最大化出發(fā)，提高資金使用效益，確保高校教育資源的優(yōu)化配置。

第二，政府采購預算以政府公布的政府采購目錄單獨編制到具體的采購品目。與部門預算統(tǒng)一布置、統(tǒng)一編制、統(tǒng)一審核、統(tǒng)一批復，同步編制和調整，提高政府采購預算編制的科學性和完整性。

第三，大型采購項目必須組織進行必要性和可行性分析。要進行充分、詳盡的項目調研，使采購預算項目有關內容要素準確、完整、明晰，金額的編制不偏離市場參考價太遠，減少政府采購預算編制的隨意性、盲目性、主觀性。

第四，從嚴從緊編制預算，應編盡編，采購資金專款專用。無預算、超預算必須按一定的批準程序申請追加預算，不辦理超預算無預算項目的采購。

二、建立預算管理與資產(chǎn)管理的聯(lián)動機制，控制增量、盤活存量

預算管理與資產(chǎn)管理兩者是互為前提和基礎的，是增量管理與存量管理的關系。一方面預算管理是高校資產(chǎn)形成的主渠道，資產(chǎn)的資金來源主要依靠預算安排來實現(xiàn)。其合理性直接影響資產(chǎn)配置的公平與效率。另一方面，資產(chǎn)存量是科學編制和核定政府采購預算的基礎，資產(chǎn)管理的水平直接影響政府采購預算編制的科學性和有效性。高校教育資源的合理布局，有利于挖掘現(xiàn)有資產(chǎn)潛力，盤活存量資產(chǎn)，可以彌補政府采購預算資金的不足。

（一）高校要進行多校區(qū)教育資源有機整合

為滿足自身發(fā)展需要，許多高校都有多個校區(qū)。以江蘇教育學院為例，此學院在草場門本校區(qū)的基礎上也新購了浦口、小行分校區(qū)。對管理而言，校區(qū)之間隔得較遠，必然會導致管理層的增加。各個校區(qū)的管理層多了，不得不增加管理人員，增加管理設施、設備。該院從有利于人才培養(yǎng)、學科發(fā)展出發(fā)，依據(jù)歸同、綜合、適度、特色、傳統(tǒng)的學院組織原則，加快學科調整步伐，積極穩(wěn)妥地調整院、系、所的設置與專業(yè)歸屬。科學調整、有機整合三大校區(qū)各學科院系布局，打破原有教學資源配置格局，盡快實現(xiàn)了實質性的融合，避免一系多校區(qū)重復建設，充分發(fā)揮師資、教學設備、教學用房、實驗室、圖書館等教學資源的潛力，盤活存量，為更加合理配置教育資源打下了良好的基礎。

（二）高校要將資產(chǎn)配置與績效考核結果掛鉤

利用單位的年度部門決算報表、財務報告、財產(chǎn)清查、資產(chǎn)統(tǒng)計報告、資產(chǎn)管理信息化數(shù)據(jù)庫等資料，科學考核國有資產(chǎn)的配置、使用等效益，科學確定各預算單位新的采購項目和所需資金，解決好“該不該買和買多少”的問題；解決政府采購預算編制普遍存在主觀性、隨意性、臨時性、盲目性，將績效評價結果作為完善資源配置的標準，推動績效考核結果與資源配置掛鉤，控制增量、合理調配，解決資源配置占用苦樂不均、不公平、大量閑置或出租出借等問題，確保高校國有資產(chǎn)的高效利用。這樣，一方面控制增量、盤活存量，使教育資源的配置嚴格按照學校發(fā)展的現(xiàn)實需要來安排；另一方面，力求讓現(xiàn)有的教育資源充分發(fā)揮作用，創(chuàng)造出更多的效益。既要解決“資源不足”，又要解決“資源過度”；既節(jié)約教育成本，又有效維持高等教育活動正常運行和保障教育事業(yè)不斷發(fā)展。

（三）高校財務和資產(chǎn)管理部門要協(xié)同做好政府采購預算合理編制工作

高校財務管理主要負責對資金的籌措、投放和分配的管理，包括預算草案的測算與編制，為單位的資產(chǎn)運轉提高信息、服務和監(jiān)督；學校國有資產(chǎn)管理直接對資產(chǎn)和使用或經(jīng)營狀況進行控制和干預，要會同財務部門審核資產(chǎn)存量，確保資產(chǎn)的有效配置，資產(chǎn)的合理調配與高效利用。要求預算申報部門本著滿足部門實現(xiàn)職能目標，保證重點、兼顧一般，精打細算、適當超前的理念，申報政府采購預算。一些政府采購項目技術方案十分龐雜，對高科技領域的新技術及新產(chǎn)品，往往超出采購人自身的技術力量和能力，學校要聘請專家進行充分的可行性論證，包括資金核定。政府采購預算一經(jīng)批準，嚴格執(zhí)行。

三、根據(jù)特點完善高校政府采購預算

高校政府采購預算不同于普通預算，專業(yè)性、時效性較強。如產(chǎn)品隨著技術開發(fā)和技術創(chuàng)新而迅速變化，很難提前準確提供產(chǎn)品的具體技術參數(shù)技術指標。政府采購從預算到執(zhí)行一般要經(jīng)過政府采購預算、政府采購計劃、政府采購方案編制與審定。政府采購預算主要是反映政府采購范圍，為編制政府采購計劃提供依據(jù)。政府采購計劃是預算批準下達后，反映政府采購預算的實施要求。政府采購方案則是指預算、計劃下達后，組織實施一個具體項目作出的規(guī)劃，包括何時提交采購清單、實行何種采購形式等。高校可按編制政府采購預算、政府采購計劃、政府采購方案的操作次序，將政府采購預算內容逐步編精、編細、編實。

（一）學校要結合發(fā)展的長期規(guī)劃以及每年確定的重點發(fā)展計劃統(tǒng)一建立項目庫

要根據(jù)具體預算項目的特點，建立健全政府采購主要品目的定價基礎、定價原則及通用設備、辦公設備等分層次配置標準體系，采用多層次指標體系和多因素的方式方法，綜合運用定額管理和目標管理的手段加以測定和編制。遵循“經(jīng)濟性、效率性、有效性”原則，遵循從嚴控制、保障需要、調劑優(yōu)先、共享共用的原則，嚴格按照政策制度、學校自身的實際情況，如資產(chǎn)現(xiàn)狀、機構職能、財力水平和學校發(fā)展的現(xiàn)實需要，按照輕重緩急“有多少錢，辦多少事”，對項目庫進行科學排序，合理編制政府采購預算。

（二）要將政府采購預算內容逐步編細、編精、編實

政府采購預算提前一年5月份編制政府采購預算環(huán)節(jié)，主要對購買性支出所涉及的貨物、工程、服務的采購項目名稱、采購資金來源和總額、采購需求的技術要求等，以政府公布的政府采購目錄單獨編制，細化到具體的采購品目。而采購項目的具體參數(shù)及采購方案，可以在政府采購預算批準下達后及時公開，在批準的預算范圍內廣泛征集采購方案，歡迎潛在供應商盡早提供多種采購方案，供采購人有充分的時間進行考察論證，使采購人更廣泛地、有針對性地選擇質優(yōu)價廉的產(chǎn)品和服務，通過組織專家論證等選擇最佳方案。在按季或按月編報政府采購執(zhí)行申請審批表的同時遞交詳細采購方案。在政府采購目錄中屬于協(xié)議供貨的產(chǎn)品目錄、價格、供應商范圍等是隨時間變化的，如電腦、打印機等產(chǎn)品，學校可以統(tǒng)一配置標準編報預算，然后在實施政府采購時，按政府采購規(guī)定，在當期政府采購網(wǎng)協(xié)議供貨范圍內選擇合適的產(chǎn)品，充分利用政府采購協(xié)議供貨公開、統(tǒng)一、高效的特點，發(fā)揮規(guī)模效益，集中批量采購。

四、建立政府采購預算監(jiān)管機制，增強政府采購預算的約束力

高校要建立健全政府采購預算編制的內審監(jiān)督機制，使管理活動的每一個環(huán)節(jié)都能精簡程序、理清環(huán)節(jié)、分清責任、明確標準，并高效、協(xié)同和持續(xù)運行。將“預算即法”這個觀念切實落實到各個層面、各個環(huán)節(jié)，科學管理、嚴把審批關。加強社會公眾監(jiān)督，避免有人不申報政府采購預算，規(guī)避集中采購。防止暗箱操作，克服“尋租”行為，避免有的供應商以各種手段謀求不正當中標或供貨特權的機會，從源頭上治理腐敗。真正體現(xiàn)“公開、公平、公正和誠信”的政府采購原則，加強財政支出管理，提高財政資金的使用效益。

可以設計“政府采購流程示意圖”、“物資采購計劃預算表”、“物資采購執(zhí)行計劃申請審批表”、政府采購信息匯總表等圖表，明確政府采購預算、采購計劃、采購方案，并編制、審批到執(zhí)行的操作流程，具體內容，部門各級各類采購資金的審批要求，詳細記錄政府采購從采購預算、執(zhí)行、驗收、支付各環(huán)節(jié)的詳細信息。政府采購預算從編制、審批、計劃實施、財政集中支付等環(huán)節(jié)形成相互制約、控制、協(xié)作機制，預算一經(jīng)批準，即成為預算執(zhí)行的依據(jù)，嚴格按章依規(guī)辦理，規(guī)范操作，有效監(jiān)管，確保政府采購預算的約束力。

同時，合理分工、明確職責。高校財務部門負責組織編制學校的年度預算（包括政府采購預算），并報院黨政聯(lián)席會議審批后貫徹實施。預算、采購計劃審批責任人必須進行認真審查核對，重點審查采購項目預算是否合理，采購標準及主要規(guī)格型號是否具有特殊性，物品參考單價是否合理，采購執(zhí)行計劃是否列入預算，是否專款專用等。對單位應實行政府采購的貨物、工程和服務，單位政府采購預算中沒有上報或單位雖然上報但未經(jīng)審核批準的政府采購項目，以及應實行集中采購的項目。各預算單位擅自組織采購的，高校財務部門不予報銷。采購項目執(zhí)行部門拒絕進行無預算采購。紀監(jiān)審統(tǒng)一實施政府采購預算事前、事中、事后監(jiān)督、檢查、審核和審計管理，強化政府采購預算的監(jiān)督管理。

總之，高校必須全面貫徹落實財政科學化、精細化管理和 《政府采購法》的基本要求，按國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要的要求，科學編制預算，提高預算執(zhí)行效率，有效組織、管理、協(xié)調高等教育系統(tǒng)有限的資源投入、合理配置，高效率地實現(xiàn)高等教育總目標。

江蘇教育學院）