加強軍隊職務消費管控的幾點思考

○黃明華

（空軍桂林干休所 廣西 桂林 541003）

一、軍隊職務消費的主要特征

1、公共性

軍隊職務消費是為了實現公共服務（提供國防這種公共產品）而發生的費用，其資金來源于公共資金，或者說財政資金。只有為了實現公共服務的公務消費行為才是合法的、合理的消費，任何與公共服務無關的、相悖的消費行為，都不能包括在內。此外，由于公務行為的服務對象是人民，資金來源于人民，人民是公共資金、包括職務消費資金的最終來源者和承擔者，因此，確定合理的職務消費標準就是對人民負責，是“服務人民”的重要內涵。

2、行政性

職務消費行為是依公務或職務而發生的消費行為，具有鮮明的行政性。一方面只有在職、在崗的公務人員才需要履行公務，才有職務消費行為，因病、年老或其他原因離休、退休的公務人員以及因故調任離崗的公務人員所發生的消費不能包括在內。另一方面，公務人員所發生的消費行為，只有與公務相關的、為履行公務所發生的消費，才是職務消費。公務人員個人消費行為不能包括在內。

3、歷史性和社會性

職務消費是與一國的社會文化傳統及其經濟、社會發展水平相適應的，處于不同發展水平、具有不同文化傳統和國情的國家，其職務消費的范圍會有所不同。軍隊身處于社會之中，其職務消費行為就不可避免地受到社會文化傳統的影響。一方面，職務消費的范圍和所包括的內容在不同國家因文化傳統和具體國情而有所不同。比如中國古代職務消費的范圍就相當廣泛，官員的衣食住行全部包括在內，唐代甚至還有專門的食堂制度，認為集體用餐也是辦公的一部分，而西方國家則無此例。另一方面，同一國家處于不同經濟社會發展水平、市場發育程度處于不同的歷史階段，職務消費的范圍也會有所不同。一般來說，市場化程度越高，市場規模越大，職務消費的范圍就越小，反之則越大。這是因為，市場發育較為完善的階段，職務消費的社會化程度較高，許多職務消費項目通過市場和社會來提供，不需要政府直接組織生產；而市場發育處于初級階段時，社會化程度較低，許多公務消費項目都需要政府自行組織。

二、制定軍隊職務消費限額標準的原則

1、制定適應社會主義市場經濟發展的原則

我軍的經費保障是在我國經濟發展的大環境下進行的，隨著市場經濟的進一步發展，我軍經費標準的制訂也一定要適應國家經濟發展戰略的要求，適應我國市場經濟的發展需要，有步驟、有計劃，逐步漸進地完善、改進我軍的經費供應標準體系。

2、制定科學合理、簡便易行的原則

經費標準關系到整個軍隊建設的正常發展，標準的制訂必須遵循科學合理的原則：即根據部隊的不同實際情況正確區分標準檔次，做到經費保障量體裁衣；根據經費保障對象的特點確定標準的結構形式。科學合理與簡便易行是對立統一的。因此，制訂經費標準時，在科學合理的前提下，應盡量簡化，使之簡便易行。主要體現在：簡化標準檔次，各項經費的標準檔次能一致的盡量一致；概括同類型單位名稱；各科目之間的標準檔次盡量一致；標準的結構要簡明，層次不宜太多；計領方式要簡便，計領的條件、計算期、標準額度等力求簡便易行。

三、軍隊職務消費管控過程中存在的問題

1、職務消費過于隨意

軍隊干部職務消費性質模糊，公私難分，支出隨意，容易造成魚目混珠、是非難辨的局面，如領導因公用車和領導家屬用車如何區分，招待領導客人的開支與正常的職務消費如何界定等。同時多數單位對領導層的各種職務消費沒有指標限制，都是實報實銷，或者雖然在財務上有指標規定，但并未真正執行，超過指標也無有效的控制措施。此外，職務消費只是由領導和少數工作人員經手，消費過程缺乏監督，哪些是合理的，哪些是不合理的，均無法得知。

2、職務消費內控機制缺乏

就當前而言，我軍職務消費一般要經過一定的審批程序，而這種審批權集中于單位主要領導，其他黨委成員往往是有職無權，也就是說其他領導干部對職務消費并無實質性的支配權，造成了軍隊干部職務消費內控機制的缺失，使得資金開支的方向、范圍、內容處于控制盲區，增大了職務消費的風險。

3、職務消費缺乏有效監督

軍隊干部職務消費缺乏有效的監督機制，且至今還沒有一部完整而又權威的法規對職務消費經費監督的職能、內容、手段等進行規定，導致財務監督沒有法律保障，行使財務監督職能缺乏必要的法規手段，嚴重影響了財務監督的權成性和實際成效。財務監督的有效監督機制尚不完善，財務監督機構和職能重疊現象嚴重，軍隊財務監督和其他經濟監督的職能關系還沒有完全理順，監督主體不夠明確。

四、科學制定軍隊職務消費限額標準

1、經費供應標準化

（1）拓寬職務消費標準范圍，科學建立職務消費限額標準體系。中央軍委《關于改進和加強軍隊財務管理的規定》中明確指出：凡能制定標準的經費，要盡快定出標準。職務消費標準化主要是在現行標準基礎上，對于沒有明確標準的事業經費中的間接性支出，先制定其開支標準。特別是對有任務、有編制但沒有經費標準的部門，應逐步建立供應保障標準。同時，還應根據部隊需要，建立一些新的供應標準。

職務消費標準的制定對象可劃分為以下幾類。第一類為個人費用支出標準，包括差旅費用支出標準、會議食宿費用支出標準及培訓學習費用支出標準等。第二類為商品價位標準，包括交通工具價位標準、貴重辦公用品價位標準、文體器材價位標準等。第三類為辦公費用消耗標準，制定職務消費標準限額時要充分考慮部隊所擔負作戰及訓練任務的不同，商品、勞務或服務的地區價格差異及經濟水平的地區差別，軍兵種建設的特征及差異，不能在軍兵種之間搞“一刀切”，要充分尊重各軍兵種建設所特有的規律。

（2）優化職務消費限額標準結構。由于我國領土遼闊，地形多樣復雜，氣候差異明顯，客觀情況復雜，這就需要考慮解決不同地區之間、不同部隊之間、不同物價之間標準差異的問題。因此職務消費標準的制定，必須處理好普遍性與特殊性的關系，實現基本標準與補助標準相結合。具體做法是把自然環境、部隊性質、部隊擔負的任務和不同地區的物價水平這四個因素作為經費補助標準的指標體系，通過建立經費分配補助標準的目標層和準則層，確定各指標的量化標準和各相關因素的權重系數，構建出指數模型，從而科學確定職務消費的補助標準。

要堅持從實際出發，針對各部門的職能、人員崗位特點和地區經濟發展水平等，確定職務消費標準。一要科學限定支付范圍。什么能花，什么不能花，要很明確，不能借“職務消費”之名，行個人消費之實。二要準確把握支付的“度”。有預算，有額度，不能想花多少就花多少。在制定標準上，既要保證節約，又要保證工作；既要考慮國家和軍隊利益，又要兼顧官兵切身利益；既要統籌考慮，避免矛盾糾紛，又要區別對待，重點傾斜，體現“工效掛鉤”。同時，要根據部門職能和人員崗位調整和變動情況，適時調整標準；要根據同地區的經濟發展狀況，相應提高或降低標準。

（3）建立科學的職務消費限額標準增長機制。經費消耗標準屬于財務法規的范疇，一經審批頒發便具有法律效力，為維護其嚴肅性與權威性，應保證其內容相對穩定。但隨著時間推移，經濟、社會發展會使賴以發揮積極作用的環境發生變化，原有的職務消費標準部分內容就可能會阻礙軍隊各項建設事業的發展。因此，我們有必要借鑒外軍有益做法：以3—5年為周期，結合經濟發展情況建立職務消費標準增長機制。我們可根據國家近幾年經濟平均增長幅度和某項事業任務所涉及的商品、勞務及服務的物價水平平均增長指數，在標準基數能夠與當時國家經濟總體形勢相協調的前提下，確定出相關標準的年增長系數以提高其標準限額，確保職務消費標準不會因經濟增長而低于實際需求。

2、支出項目標準化

職務消費的支出標準化是確保經費在支出過程中不失去控制，解決超標準、超范圍開支問題的重要途徑。一方面，要明確制定對象，制定出可行的支出標準，對可以標準化的職務消費支出都采取標準化的手段。在制定職務消費支出標準時，應根據對象的特點，從制定價格標準和限額標準這兩個方面入手，建立職務消費支出價格標準或支出限額標準。另一方面，要統一間接性支出統計口徑。事業經費中的間接性支出是指直接性支出中的職務消費支出和與本事業任務無關的支出。事業、財務部門應該在這一點上達成共識，以把握合情、合理、合法三者間政策的界限。同時應進一步明確間接性開支的范圍，即對哪些項目能開支，哪些項目不能開支要做出明確規定，從嚴界定經費開支范圍，確保不打“擦邊球”。

（1）公務用車支出標準。關于公務用車支出標準問題，應制定一般公務用車貨幣化補貼標準，主要根據部隊干部的職務、任務的公務責任性質，以及對應交通里程和交通工具價格制定，可參考《中央黨政機關公務用車制度改革方案》。依據軍人職業的奉獻和以往工資改革慣例，軍隊公務用車保障補貼標準應高于地方同職級人員的20%。此外，隨著軍費保障程度的提高，公務用車保障標準也需做相應的調整。具體辦法：總部規定各戰區制定對經費供應標準的最低限額，核定各戰區的經費總量。各戰區根據總部核定的供應總量及制定的標準、比例，再結合本戰區各部隊的特點、各地的物價漲幅情況和部隊自補能力，在總部規定的項目、單位及最低供應量基礎上具體制定本戰區各部隊的標準。各地區的供應標準可以根據實際情況有所不同，報總部審批后頒發執行。

（2）會議、招待、辦公支出標準。在總部規定的標準內，視情況合理確定標準限額。如招待費標準，各單位應針對不同對象（包括上級機關來人、復轉、退休及地方走訪人員等）、此行的目的、來部隊的食宿天數等，區分層次，結合伙食費標準，確定陪同人員數量，分別明確招待費標準。同時要確保標準的可行性和時效性。標準如果過低，并且沒有與市場價格相聯系，那么制定的限額只是一紙空文，毫無實際意義。又如會議費標準，各單位應在總部規定的標準內，根據會議的類別確定必要的會議人數、天數，考慮當地的房租費、場地費、伙食補貼費和夜餐費等價格因素，合理制定本單位單項會議費標準限額。

[1]胡維娜、馬寶忠：規范軍隊干部職務消費淺探[J].軍隊財務，2009（6）.

[2]熊友存、楊峰：進一步規范軍隊干部職務消費[J].后勤學術，2006（5）.